在当前对刑事司法程序进行结构性变革以构建和谐社会的宏观语境下，证人不出庭的问题日益凸显并带来诸多不利影响，已经严重影响了刑事案件审判的质量，并在更深的层面上影响着建立在充分发挥各方诉讼主体性的基础上的现有庭审制度的发展，并已经成为羁绊我国控辩式刑事审判改革的瓶颈之一。为此，刑事诉讼法修正案对此问题做出了明确规定，第187条、188条规定了证人强制出庭作证机制。与此同时，也加强了对证人权益的保障，第61条、62条、63条规定了对证人的安全保障和经济补偿制度。但囿于司法人员的司法观念和证人的法制意识等因素，以上保障机制的落实不可能一触而就的施行，对证人救济保护的保障机制的建设是一个循序渐进的过程。笔者将从出台证人强制出庭机制的原因、理论基础、证人保护的范围、机构、措施、作证补助、拒证责任等方面进行分析，并提出合理化建议，以期推动此项机制的实施、完善。

　　一、我国刑事证人出庭作证的现状与原因

　　(一)立法现状

　　对于刑事证人是否应当出庭作证，我国的刑事诉讼法自身以及司法解释上存在不完善和相互矛盾的规定:

　　1．关于“证人证言”一条的表述容易引发误解。《刑事诉讼法》第47条规定:“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据。”这一规定，一方面要求各方证人必须到庭作证，另一方面要求到庭的证人必须接受控辩双方的询问和质证，否则，该证人的证言不能作为定案的根据。由于法条在文字表述上不是很准确，司法实践中，很多部门将第47条规定的针对证人证言的询问和质证理解成对书面证人证言进行的提问和质证，认为证人出庭作证等同于书面证人证言，混淆传闻证据原则与直接言词原则。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第58条又进一步明确:“未出庭证人的证言宣读后经当庭查证属实的，可以作为定案的根据”，使得证人不出庭的书面证言和证人出庭所作的证言具有同等的效力。

　　2．证人出庭与宣读证言并存

　　《刑事诉讼法》第156条规定:“公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人经审判长许可，可对证人、鉴定人发问。”“审判人员可以询问证人、鉴定人。”这一规定，其实是通过交叉询问证人，核实证人证言的真伪，暴露证人的偏见或有偏袒，彻底查清事实，从而确保刑事审判的公正。然而，《刑事诉讼法》第157条又规定:“对未到庭的证人的证言笔录、鉴定人的鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当庭宣读。”这一规定，没有任何限制条件，为证人不出庭作证制造了法律上的借口。

　　3．证人不出庭的条件过于宽泛

　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第141条第一款规定:“证人应当出庭作证。”这一规定，实质上确立了强制证人出庭的制度，但随后的第二款规定:“符合下列情形，经人民法院准许的，证人可以不出庭作证:(一)未成年人;(二)庭审期间身患严重疾病或者行动极为不便的;(三)其证言对案件的审判不起直接决定作用的;(四)有其他原因的。”这款规定过于宽泛，没有相应的保障和操作制度，使得“证人应当出庭作证”的规定基本形同虚设。

　　4．证人不履行作证义务没有相关处罚措施

　　《刑事诉讼法》第48条规定:“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非、不能正确表达的人，不能作证人。”这一规定，明确了知道案情并且有证人能力的公民都有作证的义务，但是，这一义务却没有相关制度可以保障，对应当出庭作证而拒不出庭的证人没有规定强制措施，因此，法院面对无理拒证的个人和单位除说服、教育和动员之外，别无有效的制约手段。

　　5．证人的保护缺乏具体依据

　　《刑事诉讼法》第49条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。”但是，对于如何对证人及其近亲属的人身安全进行保护，三机关如何分工负责，证人因作证而产生的费用应当由哪个部门具体负责，对威胁、恐吓、报复、打击、陷害证人的情况如何处理，缺乏明确规定。相互矛盾以及过于宽泛的法律规定是证人不出庭作证的根源所在。立法者将证人出庭和宣读证言并立是考虑到案情的差异性的存在，但在司法实践中，宣读证言笔录几乎代替证人出庭，成为证人证言这一法定证据的主要举证方式。法律对于刑事证人出庭作证没有强制性的规定，对于知道案件事实的证人拒绝出庭作证也没有任何处罚措施，导致证人出庭的随意性。

　　(二)司法现状

　　大多数刑事案件都有证人证言，但出庭作证的证人却寥寥无几。许多专家学者都对证人出庭问题进行调研，结果证明刑事案件证人出庭率不超过5%。证人不出庭作证，使许多刑事案件是非难辨，直接影响了案件的审理质量，极大地损害了我国司法的权威。

　　1．证人不愿出庭作证

　　证人不愿出庭作证是困扰各国刑事诉讼过程的司法难题之一，就我国而言，多数了解案情的公民能够配合司法机关完成法庭外的书面证言，履行作证义务，揭露犯罪，但是不愿出庭作证。刑事证人不愿出庭作证的原因是多方面的，既有历史传统的原因，也有文化心理的原因，更有法律保护不到位的原因。有些证人本着多一事不如少一事的心理，不想卷入官司惹上麻烦;有的证人害怕受到打击报复，使自己的人身安全受到威胁;有的证人害怕耽误时间，影响自己正常的工作和生活。证人保护制度的缺失，影响了公民出庭作证的积极性，对证人保护的失败，严重挫伤了人们的正义感。

　　2．司法机关对证人出庭持消极态度

　　证人出庭作证面对法官和被告人、辩护人等发问和询问，其证言很可能与庭前陈述有所不同甚至会大相径庭，这样就会打乱公诉人的公诉计划，增加其指控难度，造成其被动局面，故公诉人为减轻工作难度而对证人出庭作证持消极态度。审理中通知证人难度大，时间长等因素，法官更愿意选择宣读证人证言，这样既省事又省时，更能提高审判质效。同时许多法官认为案件经过侦查、起诉程序后事实已基本清楚或部分案件事实本身很清楚，证人是否出庭作证均不影响定案，为了缩短审理天数，提高审判效率，而不愿证人出庭作证。个别司法工作人员素质低下，形象欠佳，使证人对所有司法工作人员抱有成见，持不信任和不合作态度，从而从行动上制约了证人出庭作证的可能性。

　　二、强制证人出庭制度的理论基础

　　（一）强制证人出庭制度的法理基础

　　1、正义理念。建立和完善能够促使证人出庭作证的强制出庭作证制度, 对正义这一基本理念的实现具有非凡的意义。大多数证人证言作为直接证据, 较物证、书证等实物证据能够较为全面地反映案件事实, 而不像其他种类的证据需要佐证并进行推定才能证明案件, 因此在各类案件中证人证言都具有极其重要的价值。由于各种主客观原因, 收集到案的证据都存在着真假两种可能性, 都需要对其进行审查判断才能作为定案的依据, 证人证言亦不例外。而对证人证言最好的辨别方法则是通过交叉询问等方式进行逻辑检验。以书面证言代替证人出庭作证, 虽然也可以发挥一定的证明作用，但难以避免证人证言自身存在虚伪的可能性, 对于查明案件事实, 获得正义的结果是极其不利的, 所以建立强制证人出庭作证制度更有利于正义理念的实现。

　　2、权利义务相统一原则。在刑事案件中, 犯罪分子为了追求自己利益和欲望的满足损害了他人或者国家的利益, 与他人或者国家的利益发生冲突, 此时需要位于社会力量之上的国家提供司法保护、消除社会矛盾。而国家也通过对犯罪分子的惩罚, 恢复了被犯罪所破坏的法律秩序, 为每一位社会成员包括证人在内提供了良好的生活、工作和学习的环境。根据权利义务相一致, 证人享受了国家为其提供的秩序和安宁, 并且在这种环境里实现着自己的利益。当国家为创造这种环境需要证人的协助时, 了解案件情况的证人绝不是与这个惩罚犯罪过程毫无关系的人, 而应当是积极的参与者。在证人不配合当事人的情况下, 代表国家的法庭可以采取强制措施促使证人到庭履行义务。证人义务履行的强制性表明证人杠牙的享有是以向国家履行义务为必要条件的, 是符合权利义务相一致规则的。

　　3、人权保障理论。司法作为人权保障的最后一道防线, 在司法运行的过程中,必然要求尊重和保护人的尊严和价值, 以体现行使国家职能的机构对各个诉讼主体程序性权利的保护。近些年, 两大法系国家的刑事诉讼无不把人权保障作为建立和完善刑事诉讼法的基本理论支撑, 顺应人权保障的大趋势, 我国对刑事诉讼法的修改也提高了人权保障力度, 当然仍存在不利于保护人权的状况, 其中证据规则过于笼统、证人证言规则前后矛盾、法律条文不明确, 就是表现之一。因此, 建立完善的强制证人出庭制度也是人权保障理论的需要。

　　（二）强制证人出庭制度的程序基础

山东省日照市人民政府办公室


日照市人民政府办公室关于印发《日照市公共租赁住房管理办法》的通知



各区县人民政府，日照经济技术开发区、山海天旅游度假区管委，市政府各部门，各高等院校，市属各企事业单位，国家、省属驻日照各单位：
《日照市公共租赁住房管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

日照市人民政府办公室
二○一一年十月十三日



日照市公共租赁住房管理办法

第一条　为完善住房保障体系，加快发展公共租赁住房，妥善解决中等偏下收入家庭等群体住房困难，根据国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本市城市建成区范围内公共租赁住房的规划、建设、租赁、管理等，适用本办法。
第三条　本办法所称公共租赁住房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和租金标准，面向城市中等偏下收入家庭、新就业职工等住房困难群体出租的保障性住房。
第四条　市住房城乡规划建设部门负责公共租赁住房的管理工作。
市住房委员会办公室具体负责政府投资的公共租赁住房的筹集、建设、配租和管理等工作。
市发展改革、公安、监察、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、物价、地税、人民银行、银监等部门和单位以及各区、街道、社区按照职责分工，协同做好公共租赁住房的管理工作。
第五条　公共租赁住房发展遵循“政府组织、社会参与、市场运作、管理规范、公开透明”的原则。
公共租赁住房保障实行实物配租、有偿租住和有限期承租。
第六条　公共租赁住房的资金筹集：
（一）通过投融资等方式筹集的公共租赁住房保障资金；
（二）经政府批准可用于公共租赁住房的住房保障性资金；
（三）出租公共租赁住房及配套设施回收的资金；
（四）其他用于公共租赁住房的资金。
第七条　公共租赁住房房源主要通过以下渠道筹集：
（一）政府新建、改建、收购、租用的住房；
（二）社会机构享受政府支持政策投资新建、改建的住房；
（三）园区、企业新建、改建的住房；
（四）闲置的廉租住房；
（五）其他渠道筹集的符合条件的住房。
人才公寓、农民工公寓和干部、教师周转房等租赁性住房，按有关规定纳入公共租赁住房管理。
第八条　新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。
新建公共租赁住房，应当根据城市总体规划、近期建设规划和产业布局，充分考虑供应对象的就业和生活要求，科学规划、合理布局，尽可能将公共租赁住房项目安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，并同步做好小区内外配套设施建设。
第九条　外来务工人员比较集中的园区，住房困难职工较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，经市人民政府批准，可以利用自用土地建设公共租赁住房，优先向本园区或者本企业职工出租，只租不售。
第十条　公共租赁住房主要满足基本居住需求，可以是成套住房，也可以是集体宿舍。
属于成套住房的，单套建筑面积严格控制在40—60平方米；属于集体宿舍的，应当符合《宿舍建筑设计规范》的有关规定。
第十一条　公共租赁住房的质量安全应当符合相关法律、法规规定以及有关强制性标准，符合安全卫生标准和节能环保要求，推广应用先进、成熟、适用、安全的新技术、新工艺、新材料、新设备，推动节能、省地、节水、节材及环境保护工作。
公共租赁住房项目的验收和保修，按照国家有关规定执行，公共租赁住房投资建设单位对工程质量安全负最终责任。
第十二条　公共租赁住房建设用地应当纳入本市年度土地供应计划，予以重点保障，并优先供应。
面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房用地实行划拨供应，其他方式投资建设的公共租赁住房，其建设用地按照国家和省有关规定执行。
第十三条　公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行。
公共租赁住房建设和运营的税收优惠政策，按照财政部、国家税务总局《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（财税〔2010〕88号）的规定执行。
第十四条　鼓励金融机构按照人民银行、银监会有关规定发放公共租赁住房中长期贷款。
支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金专项用于公共租赁住房的建设和运营。
政府投资的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。
第十五条　公共租赁住房实行“谁投资、谁所有”，并在房屋登记簿和权属证书上载明公共租赁住房性质。
属于共有的，应当注明共有份额，在公共租赁住房性质不变的前提下，投资者权益可以依法转让。
第十六条　公共租赁住房供应对象主要为城市中等偏下收入家庭中的住房困难群体。园区、企业自建的公共租赁住房，可以将在本园区、企业工作的住房困难的新就业职工和外来务工人员纳入供应范围。
符合廉租住房、经济适用住房保障条件的家庭，也可以申请公共租赁住房，还可以同时申请廉租住房补贴，每户补贴的金额最高不得超过所租公共租赁住房的租金金额。
第十七条　政府投资的公共租赁住房，由市住房委员会办公室负责配租；社会机构享受政府支持政策投资建设的公共租赁住房，配租工作由市住房委员会办公室统一组织。
园区、企业自建的公共租赁住房，可以参照本办法自行组织配租，配租情况应当报市住房城乡规划建设部门备案。
市住房城乡规划建设部门应当建立相应的信息数据库和分户档案，并实行动态管理。
第十八条　申请租赁政府投资的公共租赁住房的家庭，应当同时符合下列条件：
（一）申请人具有本市市区常住户口；
（二）申请人家庭成员上年度人均收入低于城市居民人均可支配收入；
（三）申请人家庭为无房户、危房户以及使用面积人均低于10㎡的住房困难户。
第十九条　符合条件的城市中等偏下收入家庭，申请租赁政府投资的公共租赁住房的，应当向市住房委员会办公室提出申请，并提供下列材料：
（一）住房困难家庭申报登记表；
（二）申请人及家庭成员住房状况的证明材料；
（三）申请人及家庭成员收入情况的证明材料；
（四）申请人及家庭成员身份证、户口簿的原件及复印件；
（五）申请人婚姻状况证明等需要提交的其他必要的材料。
前款所列证明材料，有工作单位的，由工作单位出具；没有工作单位的，由户口所在社区出具。
第二十条　政府投资的公共租赁住房配租，按下列程序办理：
（一）市住房委员会办公室收到申请人提交的书面申请后，应当在5个工作日内对申请材料进行初审，主要审查申请材料是否齐全，是否符合规定要求，提出初审意见；
（二）经初审，申请材料齐全、符合规定要求的，市住房委员会办公室应当在5个工作日内将申请材料信息录入信息管理系统，并对申请材料的真实性进行审核；
（三）对经审核不符合条件的，市住房委员会办公室应当书面通知申请人，并说明理由；经审核符合公共租赁住房条件的家庭，应当在新闻媒体和所在单位（社区）进行公示，公示期不少于7日；
（四）经审核、公示符合条件的，市住房委员会办公室应当综合考虑申请人情况和房源情况，采取分别排序等方式实施配租；
（五）准予配租的，与承租人签订《公共租赁住房租赁合同》，租赁合同应当载明房屋及其附属设施、设备基本情况，房屋使用要求、租赁期限、租金标准及支付方式，物业服务费等其他有关费用缴纳、维修责任、退出约定及违约责任等事项。租赁合同期限一般为3—5年。
第二十一条　已准予配租的家庭，超出规定期限未签订租赁合同的，视为放弃本批次承租公共租赁住房的资格，并在2年内不得再次申请租赁公共租赁住房。
第二十二条　公共租赁住房的租金标准由市物价部门会同市住房城乡规划建设、财政等部门，统筹考虑社会经济发展水平、供应对象的承受能力以及市场租金水平等因素确定，并按年度实行动态调整。
政府投资的公共租赁住房的租金收入，应当按照政府非税收入管理的规定缴入同级国库，实行“收支两条线”管理，租金收入专项用于偿还公共租赁住房贷款，以及公共租赁住房的维护、管理和投资补助。
社会机构投资建设和园区、企业自建的公共租赁住房的租金收入，由产权单位收缴和管理。
第二十三条　公共租赁住房承租人应当按照合同约定，按时缴纳租金及其他费用，合理使用公共租赁住房，并承担物业服务费。
第二十四条　公共租赁住房应当进行简单装修，配备必要生活设施，具备基本居住条件，承租人不需装修即可入住。
承租人进行装修的，不得破坏房屋的结构，不得改变房屋的功能，新的装修已经破坏原有装修或者致原有装修不能使用的，退租时不得拆除或者破坏装修，不得要求补偿。
第二十五条　出租人有权利和义务对公共租赁住户的使用情况进行巡查，及时发现并查处违反租赁合同约定的行为，确保房屋正常使用。
第二十六条　公共租赁住房出租人应当采取定期走访、抽查、年度复核等方式，及时掌握承租人的人口、收入及住房变动的有关情况，对不再符合规定条件的，应当向承租人下达《退出公共租赁住房通知单》，解除租赁合同，收回公共租赁住房。
第二十七条　承租人有下列行为之一的，应当退出公共租赁住房：
（一）经出租人复核已不再符合规定条件的；
（二）将承租的公共租赁住房转借、转租及无正当理由连续6个月闲置的；
（三）擅自改变房屋原有使用功能和内部结构的；
（四）累计6个月未缴纳租金及其他费用的；
（五）将承租的公共租赁住房用于经营活动的；
（六）承租人又租赁其他住房的。
第二十八条　承租人退出公共租赁住房的期限为3个月。逾期未退出的，按市场租金标准执行。承租人拒绝退出公共租赁住房也不执行市场租金标准的，出租人可依法向人民法院提起诉讼，依法清退，该承租人5年之内不得再次申请任何保障性住房。
第二十九条　租赁合同期满后，承租人仍需继续承租公共租赁住房的，应当在合同期满前3个月提出申请，经出租人复核符合条件的，可以续签租赁合同。
租赁合同期满未提出续租申请，或者虽提出申请但经复核不符合条件的，应当在合同约定期限内退出承租的公共租赁住房，暂时不能退出的，按市场租金标准执行。
第三十条　承租人退出公共租赁住房后，出租人应当书面通报市住房城乡规划建设部门，所收回的房屋继续向符合条件的家庭或者职工配租。
第三十一条　公共租赁住房的墙体、墙内管道和线路、共用设施设备的维修更新由出租人负责，出租人也可以委托专业服务企业管理。
政府投资的公共租赁住房，维护和管理的资金使用计划，由市住房城乡规划建设部门负责编制，经本级财政部门批准后拨付。
第三十二条　园区、企业自建公共租赁住房的后期管理，由本园区、本企业参照本办法规定自行负责，配租情况发生变动的，应当及时报市住房城乡规划建设部门备案。
第三十三条　申请人违反规定，隐瞒有关情况或者提供虚假材料，骗取公共租赁住房的，应当取消其承租资格，由市住房城乡规划建设部门责令退出公共租赁住房并补交市场租金与公共租赁住房租金的差额，该申请人5年之内不得再次申请任何保障性住房。
第三十四条　社会机构及园区、企业违反已批准的项目计划和土地供应条件、《公共租赁住房建设协议》约定，以及将所建公共租赁住房擅自出售、挪作他用、自行组织配租或者不报主管部门备案的，不得享受政府支持政策；已享受政府支持政策的，有关部门应当责令其补交政策优惠或者减免的费用，并记入相应的信用评价体系。
市住房城乡规划建设部门或者其他有关行政管理部门的工作人员违反本办法规定，在公共租赁住房管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条　岚山区、莒县、五莲县可以参照本办法规定，结合当地实际情况，制定本行政区域的公共租赁住房管理办法。
第三十六条　本办法自发布之日起施行，有效期五年。