庭前证据交换制度的构建

任玉峰

庭前证据交换，是指开庭审理前由法院组织当事人就支持自己主张的证据出示给对方，并由对方发表认可或不认可等意见的活动。在民事审判方式改革中，由于过分强调举证、质证的当庭性，使得作为庭前准备主要内容的庭前证据交换受到了冷落，出现了向“一步到庭”、“直接开庭”等一些过激的做法。由此对于大部分的一审案件来说，因为庭前准备不到位，导致了庭审效率下降、庭审质量不高等弊端的产生，追求公正与效率的改革目标难以实现。尽管最高人民法院在不断出台的相关司法解释中，对庭前证据交换进行了不断完善，但在民事审判实践中仍然没有得到有效落实。笔者从对制约庭前证据交换制度落实的原因的分析入手，结合审判实践，对证据交换的具体操作规程进行了设计。

一、制约庭前证据交换制度落实的原因

（一）认识上的缺陷和法律意识的匮乏。 这是导致庭前证据交换制度难以落实的主观因素。一方面由于对证据交换缺乏科学正确的认识，没有认识到庭前证据交换的显著作用和优越性，再加上通过审判方式改革，当庭举证、质证已经成为人们的思维定势，而产生一种唯恐不当庭就不公正的错觉，而且这种错觉在审判人员、当事人、代理人中都普遍存在。另一方面，由于目前我国法律意识普遍低下，公民对于证据大都还停留在“当事人动嘴，法官跑腿”的认识层面上，面对诉讼还很难确定并主动收集、提交证据，大部分的当事人还抱有“只要我有理，法院就得为我主持公道”的朴素的诉讼解决意识。社会普遍的证据活动意识有待于增强，这样就使庭前证据交换的开展失去了基础保证。再就是由于长期以来，人们已经形成了一种松散的庭审意识，采取的是“开庭——举证、质证——提出新的举证申请——休庭准备——再开庭——再准备……”的庭审（准备）模式，庭审活动可进可退，履行了庭前准备的很多内容，因此使庭前准备活动显得似乎多余。

（二）粗疏的法律规定使庭前证据交换无章可循。 庭前证据交换应当是庭前准备程序的内容，虽然各国对庭前准备程序的规定不尽一致，但综观西方各国的民事诉讼法，“都突出审前准备程序与庭审程序并重这一特点”[1]。我国的民事诉讼法没设立专门的审前准备程序，《民事诉讼法》从第113条到第119条虽严规定了庭前的准备活动，但仅限于对法院活动的约束，对庭前证据交换没有相应的规定。最高人民法院自1993年以来先后在《全国经济审判工作座谈会纪要》、《第一审经济纠纷案件使用普通程序开庭审理的若干规定》、《关于民事经济审判方式改革问题的若干规》和《关于民事诉讼证据的若干规定》中对庭前证据交换有所涉猎，虽然日臻丰富，但对于一项制度来说还是相当粗疏的，缺乏可操作性。如哪些案件需要组织证据交换，哪些不需要；如何组织；证据交换结果的效力如何，从而使庭前证据交换带有很大的随意性，不规范性。

（三）举证时限制度没有得到有效落实。 举证时限是当事人向法院提出证据主张的最后期限，超过该期限，当事人再行提出证明其主张的证据将不能得到法院的允许或认可。在我国的民事诉讼法中没有关于举证时限的规定，当事人遵循的是证据随时提出原则，从而纵容了“证据突袭”这种恶意诉讼手段。最高人民法院从1998年的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规》到2001年的《关于民事诉讼证据的若干规定》对举证时限从消极补救[2]发展到主动规范，但一方面由于人们传统的司法观念还没有相应转变，另一方面由于规定过于笼统，缺乏强有力的法律保障而在审判实践中难以得到落实，沿用的仍然是证据随时提出主义，只要是当事人在诉讼过程中提出的能够证明其主张的证据，都将得到法院的认定，而不惜推翻已决事实。甚至在一审中没有提交或主张的证据仍可以作为二审审理并改判的依据（其实这样做关键是违背了二审终审原则），使法院的裁判决定一直长期处于一种不确定的游离状态，举证时限制度形同虚设。没有举证时限的保障，当事人的主张及证据不能确定，庭前证据交换则无意义。

（四）答辩制度不健全。原告向法院起诉，是启动民事诉讼的手段。根据法律规定，原告的起诉状不仅要载明其诉讼请求，还必须记明其诉讼请求所根据的事实与理由，同时还要提出支持其主张的证据的来源、证据形式等。可以说原告在起诉时的观点以及用于攻击的武器完全暴露无遗，并为被告所获悉。根据平等原则，当事人之间公平地参与诉辩，并获取对方的相关信息是实现平等的基础所在。基于此原则，原告也有权获悉被告的主张及支持其主张的证据信息，因此被告在依法获取了原告的起诉信息之后应当向原告履行答辩的义务，将自己的抗辩意见、抗辩理由、和支持自己抗辩主张的依据展示出来。在素有“诉讼王国”之称的美国，为保持双方当事人的公平竞争机会，规定了专门的诉辩程序，其对于“享有答辩权的被告来讲，提交答辩状与否和在答辩中如何进行答辩也并非一项任由其处分的权利”， “对于不提交答辩状或在答辩状中不对原告的主张作出否认的被告而言，意味着其对原告主张的承认”。 因此在美国，“答辩状的提交与否完全与被告的主观意志无关。”除非被告“做好了承担一切不利于自己的诉讼后果的准备。”[3]根据英国民事诉讼法的规定，“提交答辩状应当是法定的必须作为，而非当事人的自由选择。”并“要求被告在答辩书中应当对请求人的每项诉称做出回应”，否则“法律推定其对该诉称作出承认的意思表示。”[4]但是在我国“答辩”是被告的一项诉讼权利，是否答辩完全由当事人自主做出决定，即使不答辩，法律也没有规定相应的不利后果[5]。最高人民法院在《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十二条规定了被告“应当”提交答辩状，这虽然是我国在答辩制度上的一大进步，但却仍然没有规定因“不提交”答辩状而产生的法律后果，因此而缺乏相应的约束力。而从诉讼的心理角度来讲，被告是不愿意将自己的“底牌”过早的呈现于对方，而往往是靠在庭审中突然提出证据突袭对方，使对方不断处于措手不及的地步，以提高自己取胜的把握。而法院很难根据法律的规定限制当事人这种“合法的恶意诉讼”手段，难以保证原告能够有针对性地及时准备防御证据，当事人的竞争基础不平等。同时，法院因为不能充分了解当事人的证据情况而很难确定案件是否需要组织庭前证据交换。因此答辩制度的不健全制约了庭前证据交换制度的落实。

二、构建庭前证据交换制度的必要性

庭前证据交换制度源于16世纪英国衡平法的司法实践，其目的在于固定庭审证据，整理争议焦点，增强庭审的针对性，防止当事人运用证据突袭的诉讼技巧而造成的不公平正义。在审判制度中，“它是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判做准备。”[6]在英美法系国家，庭前准备程序是诉讼程序的必经程序，其中庭前证据交换是准备程序的的主要内容，通过庭前证据交换制度，大部分的纠纷都能够得以解决，如美国通过证据开示后，仅有5%的案件才正式进入审判程序。而随着社会现代化程度的不断提高，我国司法资源供求之间的矛盾日渐突出，从而造成了积案多、审限长，办案质量不高等严重妨碍实现司法公正的现象。我国的民事诉讼法虽然规定了“审理前的准备”，但没有将证据交换纳入其中。民事诉讼法对证据的规定仅限于当事人在庭审中的活动。[7]庭前证据交换亟待法律予以规范。由于缺乏庭前当事人的活动规则，使得大量可以在庭前完成的事务，需要搬到庭审中来完成，加大了庭审的工作量，审判质量难以保证，审判效率难以提高。因此确立庭前证据交换制度很有必要。

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》是我国到目前为止，对庭前证据交换规定条文最多的法律规范，对证据交换的启动、程序的组织、开示的范围、开示的时间、次数以及对于其结果的效力等问题作了原则性的规定，但仍不足以实用于实践，仍然难以解决庭前证据交换所存在的痼疾。庭前证据交换适用范围一旦扩大或被滥用，不仅不会提高诉讼效率，而且对于个别案件来说还会拖延诉讼。庭前证据交换如果组织不规范就会变味成开庭。因此对于该项制度的构建不能仅限于原则性的，而更重要的是贴近审判实际，便于操作。

三、庭前证据交换的操作规程

（一）审查立案时，要求原告将用以支持自己主张成立的证据来源、证明方法、证明对象等在起诉时一并阐述清楚，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。[8]

（二）法院决定立案后，要求被告必须在15日或法院确定的时间内提交答辩状。并告知被告逾期不提交答辩状则被视为是对原告主张的认可[9]。

（三）被告的答辩状应当记明支持自己否认或反驳意见的事实和理由，以及用以支持自己主张成立的证据来源、证据形式、证明方法、证明对象等，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。

（四）法院在向当事人送达受理案件通知书或应诉通知书时，向当事人告知举证的权利、义务以及当事人超过举证的最后期限提供证据和拒绝参加证据交换的法律后果等。

法院在向当事人送达受理案件通知书或应诉通知书后，根据当事人的协议或由法院根据案情需要确定并告知当事人的最后举证期限。同时告知当事人变更诉讼请求或反诉的最后期限截止于庭前证据交换结束之前。

（五）证据较多的案件和当事人申请进行证据交换的案件，应当由法院组织进行庭前证据交换[10]。

（六）证据交换的时间确定在举证期限届满后至开庭审理前。证据交换的具体时间、地点等，由立案庭在送达过程中确定，并告知当事人。

（七）证据交换由审判员一人主持，由书记员将证据交换的过程记录在卷。

（八）证据交换时，由当事人或经当事人特别授权的委托代理人参加。

（九）在证据交换开始前应当征求当事人是否要求主持人及书记员回避，并告知当事人关于证据交换结果的法律效力和当事人在证据交换时无正当理由拒不提交证据的法律后果问题。

（十）证据交换原则上应当围绕诉、辩双方在诉辩过程中所主张的事实以及所列举的证据进行[11]。

（十一）证据交换时，首先由原告就自己在起诉时列举的证据和证明方法提交相关的证据，然后由被告针对原告的举证发表认可或不认可的意见，并陈述理由。被告反驳的，由被告就自己在答辩过程中列举的证据和证明方法提交相关的证据支持自己的反驳意见，并由原告发表认可或不予认可的意见，同时陈述理由。

（十二）对双方当事人无争议的事实、证据应当记录在卷，并由双方当事人签字确认。并在开庭审理时直接予以认定或确认其证明效力。

西藏自治区拉萨市人民政府


政府令（第39号）

拉萨市旅馆业治安管理办法


　　《拉萨市旅馆业治安管理办法》已经2012年5月18日市政府第4次常务会议审议通过，现予以发布，自2012年8月1日起施行。



　　市长：多吉次珠
2012年5月31日


　　
　　第一条 为加强本市旅馆业治安管理，保障旅馆业的正常经营和旅客的生命财产安全，维护社会治安秩序，根据国务院《旅馆业治安管理办法》，结合本市实际，制定本办法。
　　
　　第二条 本市行政区域内的旅馆治安管理工作适用本办法。
　　
　　本办法所称旅馆包括各种宾馆、家庭旅馆及提供住宿服务的饭店、招待所、客货栈、洗浴场所和其他经营场所。
　　
　　第三条 公安机关是本市旅馆业治安管理工作的主管部门。
　　
　　旅游、卫生、工商、税务等部门应当依法按照各自职责做好旅馆业治安管理相关工作。
　　
　　第四条 旅馆经营者应当遵守法律法规，建立健全安全管理制度，加强治安管理工作。
　　
　　第五条 开办旅馆应当具备下列条件：
　　
　　（一）对经营场所享有合法的所有权或者使用权；
　　
　　（二）旅馆与其所在建筑物中的非旅馆部分之间有隔离设施；
　　
　　（三）客房区为独立区域，与旅馆内的娱乐、商业等附属服务设施分隔；
　　
　　（四）符合公安机关要求的出入口、通道、电梯及其他公共区域有公共安全图像信息系统；
　　
　　（五）有符合旅馆业治安管理信息系统要求的设备设施；
　　
　　（六）有旅客财物、行李保管室或者保险箱（柜）以及其他治安防范设施；
　　
　　（七）法律、法规、规章规定的其他条件。
　　
　　第六条 本市对旅馆业实行特种行业许可制度。
　　
　　申请开办旅馆的，申请人应当向开办旅馆所在地的县（区）公安机关申办《特种行业许可证》。
　　
　　申请人未取得《特种行业许可证》的，不得擅自从事旅馆经营；取得《特种行业许可证》的，应当在许可范围内从事旅馆经营。
　　
　　第七条 申请人申请开办旅馆的，应当提交下列材料：
　　
　　（一）法定代表人或者非法人单位主要负责人的身份证明；
　　
　　（二）工商行政管理部门核发的《企业名称预先核准通知书》或者《企业名称变更预先核准通知书》；
　　
　　（三）经营场所的产权证明或者租赁使用证明；
　　
　　（四）旅馆客房数量、床位数量，旅馆方位图及其内部平面图；
　　
　　（五）公安消防部门出具的消防安全检查合格证明；
　　
　　（六）旅馆治安管理制度和突发事件应急预案；
　　
　　（七）旅馆治安保卫负责人、治安保卫人员、登记验证人员的基本情况；
　　
　　（八）法律、法规、规章规定需要提供的其他材料。
　　
　　第八条 申请人申办《特种行业许可证》应当向辖区公安机关派出机构提交申请材料。公安机关派出机构应当在收到申请材料之日起5个工作日内完成形式审查。对符合条件的，将审查报告和申请材料一并报送所在县（区）公安机关；不符合条件的，说明理由并一次性告知需要补足的材料。
　　
　　县（区）公安机关应当自收到审查报告和申请材料之日起20个工作日内，完成对申请材料的审查，并对旅馆的开办条件进行实地勘验。对符合条件的，应当予以核发《特种行业许可证》；对不符合条件的，应当书面说明理由。
　　
　　县（区）公安机关在20个工作日内不能做出许可决定的，经本级公安机关负责人批准，可以延长10个工作日。延长期限的理由应当书面告知申请人。
　　
　　第九条 旅馆的名称、法定代表人或者非法人单位主要负责人等许可事项发生变更的，应当到工商行政管理部门办理变更登记，并自决定变更许可事项之日起3个工作日内，到原作出许可决定的公安机关办理变更手续。
　　
　　因翻修、改造、扩建、合并等原因改变原有开办条件的，应当到原作出许可决定的公安机关办理变更手续，原作出许可决定的公安机关应当重新进行实地勘验。
　　
　　第十条 旅馆迁移地址的，应当向新址所在地公安机关重新申请《特种行业许可证》。
　　
　　第十一条 旅馆停业、歇业的，应当在停业、歇业的3个工作日前向原作出许可决定的公安机关备案。
　　
　　第十二条 申请人办理许可手续时，应当如实向公安机关提交有关材料。以欺骗、贿赂等不正当手段取得《特种行业许可证》的，由原作出许可决定的公安机关予以撤销，并在3年内不再受理其申请。
　　
　　禁止涂改、倒卖、出租或者以其他形式非法转让《特种行业许可证》。
　　
　　第十三条 旅馆及其工作人员应当履行下列职责：
　　
　　（一）落实治安管理制度和治安防范措施，发现不安全隐患及时进行整改；
　　
　　（二）落实突发事件应急预案，定期组织演练；组织工作人员接受治安防范知识和技能培训；
　　
　　（三）建立旅客验证登记制度，按照规定设专人查验旅客身份证件，并录入旅馆业治安管理信息系统；
　　
　　（四）建立会客登记制度；
　　
　　（五）及时制止违反旅馆治安管理制度的行为；
　　
　　（六）保证公共安全图像信息系统在旅馆营业期间正常运行，不得中断；图像信息资料的保存期限不得少于30日；
　　
　　（七）对旅客遗留的财物妥善保管；无法归还原主的，送交公安机关；
　　
　　（八）接受公安机关的指导、监督和检查；配合公安机关执行公务；
　　
　　（九）法律、法规、规章规定的其他职责。
　　
　　第十四条 具备涉外接待资格的旅馆，应当按照要求及时向公安机关报告入住的外籍人员及港、澳、台人员的信息情况。
　　
　　不具备涉外接待资格的旅馆，不得接待外籍人员及港、澳、台人员住宿。
　　
　　第十五条 旅馆及其工作人员，不得强迫他人接受住宿服务；不得为违法犯罪行为提供条件；不得为违法犯罪行为人通风报信、包庇、纵容或者隐瞒违法犯罪活动。
　　
　　第十六条 旅馆及其工作人员发现下列情况之一的，应当及时报告公安机关：
　　
　　（一）住宿旅客携带枪支、弹药、管制器具、爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的；
　　
　　（二）有违法犯罪嫌疑人和被公安机关通缉的人员住宿的；
　　
　　（三）住宿旅客携带反动宣传物品、淫秽物品、毒品等违禁物品的；
　　
　　（四）旅客使用已过期的身份证件或者有伪造、涂改身份证件等情形的。
　　
　　第十七条 旅客住宿时应当按照规定持合法有效证件办理住宿登记手续，遵守旅馆的治安管理规定。
　　
　　第十八条 县（区）公安机关应当履行下列职责：
　　
　　（一）指导、监督旅馆建立并落实治安管理制度和治安防范措施；
　　
　　（二）对旅馆进行治安检查；对检查中发现问题的，责令其限期改正；
　　
　　（三）建立旅馆治安管理档案；
　　
　　（四）建立旅馆业治安不良信息记录制度；
　　
　　（五）查处刑事、治安案件，对突发治安灾害事故和事件采取紧急处置措施；
　　
　　（六）宣传有关法律、法规、规章；
　　
　　（七）依法履行其他职责。
　　
　　第十九条 公安执法人员到旅馆执行公务时，应当两人以上，并出示执法证件，严格依法办事，维护旅馆的正常经营和旅客的合法权益。
　　
　　公安执法人员依法执行公务，旅馆工作人员和旅客应当予以配合。
　　
　　第二十条 未取得《特种行业许可证》擅自从事旅馆经营的，超出《特种行业许可证》许可范围从事旅馆经营的，旅馆工作人员发现犯罪嫌疑人员、被公安机关通缉的人员后不向公安机关报告的，由县（区）公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。
　　
　　第二十一条 以欺骗、贿赂等不正当手段取得《特种行业许可证》的，涂改、倒卖、出租、出借《特种行业许可证》，或者以其他形式非法转让《特种行业许可证》的，未依照本办法规定办理变更手续的，由县（区）公安机关处1000元以上10000元以下罚款，并责令停业整顿。
　　
　　第二十二条 旅馆及其工作人员有下列情形之一的，由县（区）公安机关责令改正，并视情节轻重对旅馆处5000元以上10000元以下罚款或者责令停业整顿；对直接责任人员处500元以上1000元以下罚款：
　　
　　（一）不落实治安管理制度和治安防范措施，发现安全隐患不及时进行整改的；
　　
　　（二）不落实突发事件应急预案，不定期组织演练的；
　　
　　（三）不落实旅客验证登记制度，未按照规定设专人查验旅客身份证件，并录入旅馆业治安管理信息系统的；
　　
　　（四）不组织工作人员接受治安防范知识和技能培训的；
　　
　　（五）不建立值班巡视制度，客房区无人值班巡查，服务台、监控室不设专人全天值班的；
　　
　　（六）不能保证公共安全图像信息系统在旅馆营业期间正常运行，或者图像信息资料的保存期限少于30日的；
　　
　　（七）未按照要求建立旅馆业治安管理信息系统的；
　　
　　（八）对违反旅馆治安管理制度的行为不及时制止的。
　　
　　第二十三条 旅馆不按照规定落实会客登记制度的，旅馆工作人员明知住宿的旅客将危险物品带入旅馆不予制止的，由县（区）公安机关处200元以上500元以下罚款。
　　
　　第二十四条 违反本办法的其他行为，国家和自治区有关法律、法规、规章已有规定的，依照相关规定予以处罚。
　　
　　第二十五条 本办法自2012年8月1日起施行。