执行工作警务化的几点思考



“执行难”一直是困扰人民法院工作的一个突出问题，特别是在社会主义市场经济体制建立初期，“执行难”已成为人民群众对法院工作不满意，反映最强烈的突出问题，它不仅损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响着社会稳定和经济建设的发展，影响着人民法院的执法声誉。之所以形成“执行难”，有外部执法环境原因，也有执行立法滞后的原因，但应该看到执行难现状形成的主要因素，乃是法院内部的执行机构内部不利于执行工作因素，改革执行工作体制是解决执行难的重要途径，可以起到事关功倍的效果，去年底召开的全国法院执行工作会议就达成了人民法院执行工作必须改革的共识，笔者认为，执行工作中的裁决权的强制权应分别由不同主体行驶，强制执行权由执行员行使，执行员由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员的担任，即执行工作警务化。执行工作警务化是改革现行执行工作体制的重大举措，是强化执行工作的有效方法，是解决执行难的良药。现就执行工作警务化的可行性、必要性、现实性及操作性谈谈自己的浅见。
一、执行工作警务化的可行性
执行工作警务化就是执行工作承担者的身份由法官变更为司法警察，将执行人员从法官系列不分离出来，划入司法警察序列，实行准武装性质，半军事化管理，上下级之间的关系变为领导关系，执行工作警务化能增强机动性、武装性和威慑力，同时与执行工作的性质相对应，与执行工作的强度相符合。
1、司法警察是法定的重要执行力量，执行工作警务化具有法律根据。
人民法院司法警察是人民警察的独立警钟，与其他人民警察一样，依照《中华人民共和国人民警察法》可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施，这为司法警察承担强制性工作实施强制手段提供了法律依据，最高人民法院1997年颁布实施的《人民法院司法警察暂行条例》第七条第六、七、八款明确规定，司法警察参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动，承担执行死刑任务，完成法律、法规的其他职责。此条例明确规定司法警察负有强制执行的职责。《人民法院执行工作若干问题的规定》第八规定，执行人员执行公务……，必要时应有司法警察参加。最高院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行若其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予法警的一项任务。而司法警察的特殊性决定其在执行工作中具有强大的威慑作用，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，司法警察可以配备公务用枪和器械，在当前执法环境恶劣、暴力抗法时有发生的今天，作为具有准军事性质的掌握“枪杆子”的法警成为执行队伍的生力军，无疑具有强大的威慑作用。
2、司法警察承担强制执行权，不仅不会削弱执行中裁判职能，而且能够在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，增强透明度，也增强了效率。
有人认为司法警察承担强制执行权会削弱了执行中的裁判职能。笔者认为，现在执行权高度集中，缺乏透明度和公开性，缺乏必要监督和制约，缺乏有效的执行救济途径和手段。上述问题的产生，归根结底是长期以来在我国民事诉讼关于执行制度的立法和司法实践中，没有充分考虑到强制执行权的不同属性在执行程序中体制出的两种行为的区别，既单纯的执行行为和执行救济行为之间的区别，两种执行为因其背后执行权的不同具有本质区别的。执行权按强制执行权的性质可分为执行裁判权和执行实施权。我们所说执行工作警务化即执行实施权由司法警察承担，但同时并不废除执行庭，现有的执行庭承担执行裁判权，这样分工，就能在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，形成裁判人员与执人员有章可循、分工负责、互相配合、互相制约的公正与效率并重的新机制。河南省夏邑法院按此模式成立司法警察局，承担强制执行工作，原执行庭变更执行督导庭专司执行工作的裁判重大问题的决定和监督，执行取得显著成效，执行工作步入正轨。
3、司法警察承担执行工作，不仅不会影响司法警察履行其他职责，而且还会起促进作用。
执行工作警务化意味着法警队伍必须扩大，人员必须增加，各级法院也会增加投资加强装备，那么法警队伍现存的一些问题就会迎刃而解，而且由于队内分工不同，会加强竞争，从而促进工作的开展。河南省夏邑成立司法警察局就分为两个执行大队和一个讼事大队，这样既保证服务审判活动的各项职责的履行，同时人员的有序竞争，也促进各项工作的进一步开展。夏邑法院执行工作警务化后，执行工作取得显著成效，司法警察队伍建设也得到加强。
二、执行工作警务化的必要性
(一)法官承担执行工作，混淆法官的职能，也缺乏应有的威慑力。
执行难除外界因素外，法院内部一个不容忽视的极其重要的原因就是执行主体错位，也就是说不管执行机构还是执行人员的设立都有与我国的立法本意相悖的地方，与实际执行工作不相符。
1、法官承担执行工作，混淆了法官的职责。法官是居中裁判的公正、公平的人物，而由于执行和审判不同性质、特点、规律，执行法官的主要职责是让被执行人一方依法履行义务，发现其财产并掌握时机及采取执行措施，处分被执人财产，执行法官显然不是处于中立位置，与审判中的法官截然不同。因此，法官担任执行工作，混淆了法官的职责，会使公众漠视法官的中立性，是审执不分的表现，不利于人民法院业务专门化和管理专门化的形成，不利于法官队伍内强素质、外树形象，也不利于审判质量和执行效率的提高。
2、法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作是审判后的执法活动，具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性，这就要求执行人员应有外在形象并具有威慑力，法官作为执行人员不具有这种外在形象和威慑力，法官是居裁判人物，是公平、公正的象征，也不应有强制性和倾斜性，更不应具有迫使服从性。在实际工作中，法官着西服，是实实在在的“文官”，他缺乏最基本的威慑力，在案件执行中，经常出现被执行人哄闹、冲击执行现场；侮辱、围攻、殴打执行人员等暴力抗法事件，执行工作警务化能有效克服这一现象。
(二)执行工作警务化是强化执行工作的需要
如上所述，法官承担执行工作会遇上暴力抗法，特别是在基层法院，他们面对的被执行人员常是一些法律意识淡薄的人。而执行工作警务化就会很大程度上克服这些现象。首先，传统的习惯认为，司法警察是“武官”，我们认为，执行官也应当是“武官”，因为他履行的职务具有强制性，若被执行人抗拒执行，随即就会受到“武官”的制裁，在心里上有一种畏惧感，一些被执行人一见到警察，就较容易打消拒不执行的念头。加之司法警察身着威严的警服，驾驶着警车，配带警械和枪支，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生，法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性，司法警察在法院内部实行的“编队管理、双重领导”的运行机制，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。执行工作警务化是“审执分立”的需要，长期以来，由于法官执行员，法官自身裁判的案件常常自身来执行，这与“审执分立”、“审执分离”的精神不符，容易给当事人留以“一人承包到底”的口实，执行工作警务化使审判和执行实现了形式和实质的分离。执行工作户外作业多，并呈现出连续作战性等特点，这就要求执行人员具有较强的体力素质，司法警察具有的教育训练制度无疑会大大提高执行队伍的战斗力，提高执行人员连续作战能力、户外作业能力，从而强化执行工作。广东、河南、山东不少法院的执行人员基本是清一色的穿警服的司法警察，实行半军事化管理，实行统一指挥、统一作战，常常能形成重拳，形成合力，对被执行人保持着一种威慑感，据来自这些法院的消息，他们的执行工作已进入有序的良性循之中。
(三)执行工作警务化是法院机构改革的需要。
按照中央11号文件，最高法院要求执行机构的人数为法院控编人数的15%，而司法警察的人数配备最高院要求为法院控编人数的12%，两者合计为27%，现在许多法院由于各种原因都无法达到这个职数，而按照《人民法院五年发展纲要》，人民法院机构和人员要精简、高效、廉洁，最高限度地实现实现公正与效率，如何在精简的情况下，很好地完成执行工作和司法警察的职责呢？执行工作警务化就能很好解决这个问题，两项工作有20%的警力就足以胜任，既简政又精兵。
(四)执行工作警务化是加强法院队伍建设的需要。
近年来，在加强审判队伍建设的同时，法警队伍的建设也有了很大的变化和加强，但应该看到，由于许多法院把法警的职责限于押解、值庭的枯燥工作之中，各法院普遍存在不重视法警队伍建设，法警本身也存在“次要”、“辅助”思想，从而不安心工作，这极不利于法院队伍的建设，执行工作警务化将充分发挥法警的职能，提高法警的作用，从而推动法院队伍的建设。
三、执行工作警务化的现实性
(一)执行工作警务化符合实际工作需要。
司法警察在现在实际执行工作起了很重要的作用，部分省市法院已经由司法警察单独承担执行案件，如河南、山东的部分法院，它们的执行经过努力，已进入一种良性循环之中。据来自河南南阳中院的消息，南阳中院的一些法院的执行工作竞争机制，实行当事人自由选择执行人员的办法，多数申请人都愿意选择法警队执行，一些法院执行庭与法警队实行单双号分案，不少人申请人拉关系、走后门，请院长签批给法警队办。司法警察承担执行工作已积累一定的经验，也为人们所接受，执行工作警务化具有马上实行的现实性，司法警察参与执行能充分向被执行人直观展现强制性、倾斜性，迫使服从性，也更具有威慑力和社会效果。
2、法警队现实行的“编队管理、双重领导”的运行机制，正是执行机构要筑就的机制。
去年底召开的全国法院执行工作会议上就达成要在高级人民法院辖区内建立健全执行工作统一领导和管理机制，要在省乃至全国范围内建立执行工作统一指挥，上下联动的执行网络，要执行形成合力。现在部分省市设立有领导关系的执行机构严格来讲有表面文章之谦，有“换汤不换药”之感。由于现时执行员即法官的特色，根据有关规定，上级法官只有指导下级法官权，何来领导权？另外由于执行主体没有改变，讲有“领导关系”而无相关配套制度。而目前司法警察实行的是“编队管理，双重领导”的运行机制，而此机制正是执行机构要筑就的机制，从这方面来说，执行工作警务化具有直接的现实性。只要经过相关培训，并适当扩大司法警察队伍，立即就可以投入执行工作。
四、执行工作警务化的机构动作
执行工作警务化的机构可称为司法警察局，内设讼事司法警察，执行司法警察及办公室，讼事司法警察的主要职责，服务各项审判，如提押、看管、送达、强制措施、值庭等。执行司法警察的主要职责，执行各类案件，包括民事案件执行、行政案件执行、刑事附带民事案件执行、非诉案件和其他文书的执行。死刑由讼事司法警察和执行司法警察共同承担，办公室负责警用装备和警衔管理，组织教育训练及机关的安全保卫。在原执行机构有审判职称的，不愿继续从事执行工作的，可调整到审判庭工作，符合评授警衔条件的，愿从事司法警察工作的授警衔编队管理。对在法院机构改革中，不适宜干法官工作而适宜干执行工作的分流到司法警察队伍中来，按规定评授警衔，这不但可以提高法官的整体素质，也是对司法警察的警力不足的有效补充。
有人认为司法警察承担执行工作会降低执行工作的执法水平，我们认为这种担心是多余的。首先如上所述，执行工作警务化不会削弱执行工作的裁判职能，因为仍是由法官组成的执行督导庭负责此项工作，司法警察承担的是执行实施权，只要把好司法警察任执行员关，即司法警察要通过严格资格考试关，是完全可以保证执行队伍的执法水平。有人认为执行工作警务化的观点对现行法律突破太大，故不宜采用。持这种观点的人认为，由于执行人员和司法警察在法律规定中的任职资格、职责完全不同，故执行工作不宜警务化。笔者认为，虽然执行人员和司法警察的任职资格、职责有所区别，但我国相关法律关无明确规定执行人员必须由谁来担任。我们认为，只要司法警察具备一定的法律业务知识，通过执行员资格考试，完全可以依据法律任命为执行员，执行工作警务化与法律并无冲突，事实上现在各级法院在任命执行员上存在随意性现象，而如果在省或全国范围内实行执行员资格考试的制度会有效克服这一现象，从而加强执行队伍的正规化建设，确实有效地提高执行队伍的执法水平。
福建漳平市人民法院 刘永强 林凡



广东省深圳市人大常委会


深圳经济特区畜禽屠宰与屠宰检疫管理条例
深圳市人大常委会


1997年7月15日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

第一章 总则
第一条 为了加强畜、禽屠宰与检疫管理，防止畜、禽传染病的传播，保障人民身体健康，根据国家有关法律、法规的规定，结合深圳经济特区实际，制定本条例。
第二条 畜、禽的屠宰与屠宰检疫适用本条例。畜、禽及其产品的进出口检疫和畜、禽食品的卫生检验，分别按照《中华人民共和国进出境动植物检疫法》和《中华人民共和国食品卫生法》的规定执行。
第三条 本条例所称的畜是指猪、牛、羊等；禽是指鸡、鸭、鹅等；畜、禽产品是指未经加工的畜禽的肉、脏器、皮张等。
本条例所称的畜、禽屠宰场（点），是指以从事畜、禽屠宰为业的场所；屠宰检疫是指在屠宰场（点）内对畜、禽及其产品进行的检疫，包括宰前检疫和宰后检验.
第四条 市、区农业行政管理部门（以下简称市、区农业部门）负责畜、禽屠宰检疫的监督管理工作；市、区畜、禽防疫检疫监督机构具体负责畜、禽的屠宰检疫工作。市、区商品流通行政管理部门（以下简称市、区商品流通部门）负责畜、禽屠宰加工行业的管理工作，负责制定行业
发展规划、操作规程、技术要求。市、区工商、公安、规划国土、环保等行政管理部门按照各自职能，实施本条例。
第五条 畜的屠宰及其检疫实行定点屠宰、集中检疫和屠宰、检疫、经营三分开的原则。

第二章 畜的屠宰
第六条 畜屠宰场的设置，由市人民政府统一规划和布局。屠宰场的具体定点由市、区人民政府组织市、区商品流通部门、规划国土部门、农业部门以及其他有关部门按照促进生产、有利流通、方便群众、便于检疫和管理的原则确定。申请设立畜屠宰场的，应向市、区商品流通部门提
出书面申请；商品流通部门应在十日内作出是否批准的书面答复。
第七条 禁止任何单位和个人私设畜屠宰场或者为他人私设畜屠宰场提供场地。
第八条 新建、改建、扩建畜屠宰场的，应符合下列要求：
（一）选址应符合城市规划、环境保护及防疫要求；
（二）场区结构布局合理，屠宰工艺流程应符合屠宰检疫要求；具有与屠宰量相适应的候宰间、屠宰间、病畜隔离间、急宰间和肉品冷却室等基本设施。上述设施应光照充足，通风良好。其中屠宰间、急宰间内墙壁、操作台应贴上白色光滑、易清洗的建筑材料；
（三）水源充足，水质符合国家规定的饮用水标准；
（四）有污物、污水无害化处理、处置设施；(五）有符合卫生防疫要求的运载工具和盛器；(六）畜屠宰从业人员身体健康，并持有健康证明。
第九条 畜屠宰场建成后，由市、区商品流通部门会同农业、建设、环保、卫生等部门进行验收，验收合格的，由市、区农业部门发给《动物防疫合格证》；申请人凭《动物防疫合格证》依法办理工商注册、税务登记手续。
第十条 畜屠宰应符合下列要求：
（一）畜放血前后应冲洗体表，清除血块污垢；
（二）保持屠宰用水清洁卫生，烫毛池要定时更换用水，冷水池应保持长流水；
（三）屠宰操作过程中禁止畜着地，宰后胴体应悬挂于通风、阴凉、清洁的场所，不得被有毒、有害、有异味的物品污染；
（四）胴体及内脏不得带有血、毛、粪、污、伤斑、病灶及有害腺体；
（五）运载、装卸、包装畜产品的车辆、工具和包装袋应符合国家规定的卫生标准。
第十一条 禁止健康畜与病畜混宰。对病畜，应根据疫病性质按国家有关规定进行处理；发现人畜共患烈性传染病时，应及时报告市、区农业部门和卫生行政管理部门，并按国家有关规定进行处理。
第十二条 禁止屠宰死畜。对死畜，应按国家有关规定进行处理，不得随地弃置。
第十三条 畜屠宰场应建立卫生管理和消毒制度。每天（班）屠宰完毕，对屠宰场地、设备、工具要清洗干净并进行消毒处理。毛、粪、垫草等污物须经无害化处理；排放的污水和噪声应符合国家环境保护的规定。

第三章 畜的检疫
第十四条 进入屠宰场的畜必须附有产地县以上畜禽防疫检疫监督机构出具的运输检疫证明和运载工具消毒证明；本市自产的畜必须附有市、区畜禽防疫检疫监督机构出具的产地检疫证明。
第十五条 市、区畜禽防疫检疫监督机构应当派检疫人员到畜屠宰场执行检疫，并严格按照国家有关肉品卫生检疫的规程进行畜屠宰检疫工作。在屠宰场屠宰的畜，经检疫合格的，应在畜胴体上加盖统一制作的验讫印章或出具畜产品检疫合格证明。
第十六条 兽医卫生检疫人员必须具有相应的专业知识，并取得市农业部门统一考核、颁发的兽医卫生检疫员证书，实行持证上岗。兽医卫生检疫员应当按照国家有关规定履行其职责。
第十七条 屠宰检疫按照国家规定的标准收取检疫费。具体收费办法由市农业部门根据实际情况制定，经市物价行政管理部门批准后实施。前款收取的检疫费，应当全额上缴财政，任何单位和个人不得截留、私分或挪作他用。
第十八条 畜及其产品上市须凭有效的验讫印章或检疫合格证明；未经检疫或检疫不合格的畜及其产品，不得加工、销售。
任何单位和个人不得对已检疫合格的畜及其产品灌水、注水及添加其他物质。

第四章 禽的屠宰与检疫
第十九条 禽屠宰场的新建、改建、扩建应符合本条例第六条、第七条、第八条、
第二十条 农副产品集贸市场内设立的禽屠宰点和其他禽专业加工场所，应符合下列要求：
（一）具有与屠宰量相适应的屠宰间，其内墙壁和操作台应保持清洁、卫生，光照充足，通风良好；
（二）水源充足，水质符合国家规定的饮用水标准；
（三）有符合卫生防疫要求的屠宰工具和盛器。符合前款规定的，由市、区农业部门颁发《动物防疫合格证》，并报工商行政管理部门核准登记。
第二十一条 进入屠宰场（点）的禽必须附有产地县以上畜禽防疫检疫监督机构出具的产地检疫证明。
第二十二条 禁止屠宰死禽、病禽。死禽、病禽应按国家有关规定进行处理。
第二十三条 任何单位和个人不得对屠宰的禽及其产品灌泥沙、注水及添加其他物质。
第二十四条 进入屠宰场（点）的禽的屠宰与检疫本章没有规定的，参照本条例其他规定执行。

第五章 法律责任
第二十五条 违反本条例第六条、第七条、第八条、第九条规定，私设屠宰场非法屠宰畜的，由市、区农业部门会同商品流通、工商、公安等部门进行查处，拆除非法屠宰设施、没收非法畜、畜产品和屠宰工具并按规定予以销毁；情节严重的，并处违法屠宰畜经营额一倍的罚款。
违反本条例第十九条、第二十条规定，私设屠宰场（点）非法屠宰禽的，依照前款规定处罚。
第二十六条 违反本条例第七条规定，为他人私设屠宰场提供场地的，由市、区农业部门没收其租金收入，并处租金收入一倍的罚款。
第二十七条 违反本条例第十条规定，不符合畜屠宰要求的，由市、区农业部门给予警告，并限期改正；逾期不改正的，处以五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处以一千元以上三千元以下罚款。
第二十八条 违反本条例第十一条规定，健康畜与病畜混宰的，由市、区农业部门责令停止违法行为，消除危害，并处病畜经营额四倍的罚款；造成严重后果的，按混宰数量的总经营额处以一倍的罚款。
违反本条例第十一条规定，不报、瞒报或者阻碍他人报告烈性传染病的，由市、区农业部门处以三千元以上五千元以下罚款。
第二十九条 违反本条例第十二条规定，屠宰死畜的，由市、区农业部门没收死畜及其产品并监督销毁，同时按死畜经营额处以五倍的罚款；不按规定弃置死畜的，应责令改正，并按弃置数量每头畜处以二百元以上五百元以下的罚款。
第三十条 违反本条例第十三条规定，畜屠宰场不建立卫生管理和消毒制度，或者未按规定进行消毒和无害化处理的，由市、区农业部门给予警告，并责令改正；拒不改正的，处以二百元以上五百元以下罚款。
第三十一条 违反本条例第十四条规定，无运输检疫证明、运载工具消毒证明或者无产地检疫证明的，由市、区农业部门责令补检，补检费加倍收取。
违反本条例第二十一条规定，屠宰无检疫证明的禽的，依照前款规定处理。
第三十二条 违反本条例第十八条第一款规定，加工、销售未经检疫或检疫不合格畜的，由市、区农业部门会同工商部门进行查处，责令停止违法行为，没收非法畜及其产品，并处违法经营额二倍的罚款。
违反本条例第十八条第二款、第二十三条规定，对畜、禽及其产品灌水、注水、灌泥沙及添加其他物质的，由市、区工商部门给予警告，责令停止违法行为，并处违法经营额二倍的罚款。
第三十三条 违反本条例第二十二条规定，屠宰死禽、病禽的，由市、区农业部门没收死禽、病禽及其产品并监督销毁，同时按死禽、病禽经营额处以五倍的罚款；不按国家规定处理死禽、病禽的，责令改正，并按死禽、病禽数量每只处以五十元以上一百元以下的罚款。
第三十四条 违反本条例规定，伪造验讫印章或检疫合格证明的，由市、区农业部门根据情节轻重处以二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 以暴力、威胁手段阻碍工作人员依照本条例执行公务的，有关行政管理部门应当责令停止违法行为，并可根据情节轻重处以五百元以上三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 行政执法人员玩忽职守，徇私舞弊的，市、区有关行政部门可依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十七条 少数民族食用畜、禽的屠宰，国家另有规定的，从其规定。
第三十八条 本条例自1997年10月1日起施行。



1997年10月1日