蚌埠市人民政府关于公布市级行政审批项目清理结果的决定
安徽省蚌埠市人民政府
政府令第35号
《蚌埠市人民政府关于公布市级行政审批项目清理结果的决定》已经2013年5月2日市十五届人民政府第7次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市 长
2013年5月17日
蚌埠市人民政府关于公布市级行政审批项目清理结果的决定
依据《中华人民共和国行政许可法》和国务院、省政府行政审批制度改革的有关规定，市政府对市级实施的行政审批项目进行了集中清理，现将清理结果予以公布。各级各部门要认真贯彻执行，加大对行政审批实施的监管力度，确保落实到位。
附件：1．保留的市级行政审批项目目录（170项）
2．取消的市级行政审批项目目录（14项）
3．下放管理层级的行政审批项目目录（36项）
4．转变管理方式的市级行政审批项目目录（74项）
5．合并的市级行政审批项目目录（212项合并为55项）
6．冻结的市级行政审批项目目录（54项）
7．转报上级部门审批的行政审批项目目录（83项）
8．垂直部门保留的市级行政审批项目目录（36项）
9．垂直部门取消的市级行政审批项目目录（2项）
10．垂直部门下放管理层级的行政审批项目目录（7项）
11．垂直部门转变管理方式的市级行政审批项目目录（6项）
12．垂直部门合并的市级行政审批项目目录（17项合并为6项）
13．垂直部门冻结的市级行政审批项目目录（3项）
14．垂直部门转报上级审批的行政审批项目目录（11项）
附件1
保留的市级行政审批项目目录
（170项）
序
号
项目名称
类别
设定依据
收费
标准
收费依据
承诺
时限
一 市发改委（4项）
1
权限内投资项目核准
行政
许可
《国务院关于投资体制改革的决定》
《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省地方政府核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法的通知》
《安徽省外商投资项目核准暂行管理办法》
《印发蚌埠市地方政府核准的投资项目目录及企业投资项目核准备案暂行办法的通知》
《蚌埠市外商投资项目核准管理办法》
不收费
2日
2
政府权限内投资项目审批
非行政
许可
《国务院关于投资体制改革的决定》
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》
《蚌埠市政府性投资项目管理办法（试行）》
不收费
2日
3
固定资产投资项目节能评估审查
行政
许可
《中华人民共和国节约能源法》第十五条
《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》
《关于印发安徽省实施〈固定资产投资项目节能评估和审查暂行管理办法〉细则的通知》
不收费
3日
4
棉花加工资格认定
行政
许可
《棉花质量监督管理条例》第三条《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》
省政府245号令下放项目
不收费
5日
二 市教育局（2项）
1
高级中学和中等职业学校教师资格以及中等职业学校实习指导教师资格认定
行政
许可
《中华人民共和国教师法》第十条、第十三条
《教师资格条例》
不收费
5日
2
利用互联网实施远程学历教育网校和从事教育信息服务的网站和非学历教育网的审批
行政
许可
《互联网信息服务管理办法》
教育部《关于印发〈教育网站和网校暂行管理办法〉的通知》
省政府245号令下放项目
不收费
5日
三 市科技局（1项）
1
省工程技术研究中心认定
非行政许可
《安徽省工程技术研究中心管理办法》
《安徽省工程技术研究中心审批备案制实施细则》
省政府245号令下放项目
不收费
5日
四 市经信委（1项）
1
企业技术改造、技术创新项目核准
行政
许可
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）
《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）
《安徽省地方核准的投资项目目录核准办法及企业投资项目备案暂行办法》和《指导外商投资方向规定》
不收费
5日
五 市公安局（16项）
1
剧毒化学品公路运输通行证核发
行政
许可
《危险化学品安全管理条例》第五条、第六条、第三十九条
不收费
5日
2
特种行业许可证核发
行政
许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第35项、第36项、第37项
《旅馆业治安管理办法》
《典当管理办法》
《印铸刻字业暂行管理规则》
不收费
5日
3
集会游行示威许可
行政
许可
《中华人民共和国集会游行示威法》第六条、第七条
不收费
5日
4
大型群众性活动安全许可
行政
许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》
《大型群众性活动安全管理条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条
不收费
5日
5
金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审查及工程验收
行政
许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第38项、第41项
《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》
不收费
5日
6
户口登记
非行政许可
《户口登记条例》、《国务院批转公安部关于当前户口管理工作中几个突出问题的通知》（国发〔1998〕24号）、《安徽省公安机关户政管理工作规范（修订）》（皖公通〔2012〕62号）、市政府办公室《蚌埠市户籍管理制度改革意见》（蚌政办〔2012〕1号）、公安部三局《关于对中国公民姓名用字有关问题的答复》（公治安〔2001〕60号）、公安部《关于父母离婚后子女姓名变更有关问题的批复》（公治〔2002〕74号）、公安部《关于父母一方亡故另一方再婚后未成年子女姓名变更有关问题处理意见的通知》（公治〔2006〕304号）、公安部《关于对公民户口身份证件曾用名和别名项目填写问题的批复》（公复字〔2005〕6号）、公安部《关于不得随意更改户口簿出生年月的通知》（公信传〔1986〕594号）、中国共产党中央委员会组织部、中华人民共和国人事部、中华人民共和国公安部《中华人民共和国公安部关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字〔2006〕41号）、《关于中国公民确定民族成份的规定》（民委政字〔1990〕217号），国家民委办公厅、教育部办公厅《关于严格执行变更民族成份有关规定的通知》〔民办（政法）发〔2009〕121号〕、公安部治安管理局《关于公民手术变性后变更户口登记性别项目有关问题的批复》（公治安〔2008〕478号）、《安徽省民政厅批转省公安厅关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程意见的通知》（皖政（2001）54号），《市政府2001年65次会议纪要》、《国务院、中央军委批转总政治部关于重新规定军官家属随军条件请示的通知》
初次领证不收费。迁移证、准迁证证件丢失补领，污损、过期换领，每证2元。户口薄丢失、损坏补办，征收6元/本
《关于公布取消和免征部分行政事业性收费的通知》（财综〔2012〕97号）
1-4日
7
运输超限的不可解体的物品审批
非行政许可
《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条
《中华人民共和国公路法》第五十条
省公路管理局、省公安厅交警总队《关于联合办理运输不可解体货物的超限车辆行驶公路有关事项的通知》（皖路路 〔2006〕26号）
不收费
1日
8
机动车驾驶证申领、换证、补证、注销、审验
行政
许可
《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条、第二十三条
《机动车驾驶证申领和使用规定》第十七条至第二十一条，第四十八条至五十四条
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十六条、第二十七条
详见收费许可证
省物价局
省财政厅
皖价费〔2008〕67号
考试合格1个工作日、受理后当日
9
车辆登记管理审批
行政
许可
《中华人民共和国道路交通安全法》第八条、第十二条、第十三条、第十四条
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六条、第七条、第八条、第九条
《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第十五条
《安徽省道路交通安全管理规定》第四条、第五条
详见收费许可证
皖价费〔2008〕67号
注册登记2个工作日，其余1个工作日
10
出入境证件审批
行政
许可
《中华人民共和国护照法》第四条、第二十四条
《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》第十六条《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第十条、第十六条
公安部《外国人签证和居留许可工作规范》第二条
详见收费许可证
国家计委、财政部
计价格〔2000〕293号
国家物价局、财政部
价费字〔1993〕164号国家发改委、财政部
发改价格〔2004〕2230号
10日
11
港澳通行证核发
行政
许可
《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》第三条、第六条、第七条、第十二条
《内地居民前往香港或者澳门定居审批管理工作规范》第三条、第四条
详见收费许可证
国家计委、财政部
计价格〔2002〕1097号，
发改价格〔2005〕77号
10-
40日
12
往来台湾大陆审批
行政
许可
《中国公民往来台湾地区管理办法》第三条、第六条、第九条、第十六条、第十九条、第二十一条
详见收费许可证
国家物价局、财政部
价费字〔1993〕164号国家发改委、财政部
发改价格〔2005〕1460号
10日
13
互联网上网服务营业场所安全审核意见书核发
行政
许可
《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条、第十一条、第十三条
不收费
5日
14
建设工程消防设计审核及竣工验收
行政
许可
《中华人民共和国消防法》第十一条、第十三条
《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十七条、第二十二条
不收费
5日
15
民用爆炸物品购买、运输及爆破作业管理审批
行政
许可
《民用爆炸物品安全管理条例》第二十一条、第二十六条、第三十二条、第三十三条、第三十五条
不收费
5日
16
烟花爆竹道路运输及焰火燃放许可
行政
许可
《烟花爆竹安全管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条、第三十三条
不收费
5日
六 市民政局（5项）
1
社会团体登记
行政
许可
《社会团体登记管理条例》第十一条、第十二条、第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第三十一条
《关于推进合芜蚌试验区社会组织改革发展的意见》
不收费
2日
2
非公募基金会及其分支和代表机构设立、变更、注销登记
行政
许可
《基金会管理条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十五条、第十六条、第十八条
《关于推进合芜蚌试验区社会组织改革发展的意见》
不收费
2日
3
民办非企业单位登记
行政
许可
《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十三条
不收费
2日
4
收养子女登记
非行政许可
《中华人民共和国收养法》第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第九条
《中国公民收养子女登记办法》
《华侨以及居住在香港、澳门、台湾地区的中国公民收养子女登记的管辖以及所需要出具的证件和证明材料的规定》
收养登记250元/例、解除收养登记100元/例
计价格〔2001〕523号
国家物价局、财政部
价费字〔1992〕349号
2日
5
道路、小区及重要建筑物的命名和更名的审批
非行政许可
《地名管理条例》第六条、第九条、第十一条
《安徽省地名管理办法》
不收费
4日
七 市司法局（1项）
1
基层法律服务工作者执业核准
行政
许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）
省政府245号令下放项目
不收费
5日
八 市财政局（3项）
1
会计管理审批
行政
许可
《中华人民共和国会计法》第三十六条、第三十八条
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试论我国上市公司内部监督制度的立法完善
温州市佳能纸品有限公司 吕心为
[摘要] 健全上市公司内部监督制度，完善公司治理结构已成为目前我国公司法研讨的热点问题之一。本文对我国上市公司内部监督制度的现状和缺陷原因进行了分析；提出了支持引入独立董事制度的观点；着眼于独立董事制度与我国固有监事会制度的冲突与协调，阐述了对英美独立董事制度进行改造、对其职能进行合理定位并加以完善的一些看法；同时也提出了完善现有监事会制度的对策。
[关键词] 上市公司、监事会、独立董事、内部监督制度、立法完善
现代公司，作为所有权与控制权分离的典型企业组织形式，其最大的特点就是公司财产的原始提供者远离对公司运营的控制。随着社会的进步，市场经济的日益发达，现代公司的规模越来越大，凡事由股东大会拍板决定的“股东会中心主义”时代逐渐成为历史，随之到来的是将经营管理大权交由董事会会定夺的“董事会中心主义”时代。“这种公司内部权力分配的模式提高了公司的效率，降低了公司决策的时间和成本，但同时也导致了产权分享的不一致：经营层拥有决策权，股东承担决策的后果，这就可能出现权力的滥用问题。”[1] “因此，从保护资本提供者（包括股东、债权人等）的利益出发，在客观上就要求借助一种机制来确保提供者原始财产的安全、保值、增值并说明其实际运用情况”[2]，加强对经营管理层的监督势在必行。股东和股东大会是当然监督者，然而这种监督是远远不够的，因为作为非常设机构的股东大会无法实现对经营管理层的经常性监督。为了弥补这种监督的不足，大陆法系国家普遍建立了监事会制度作为公司内部监督机制，英美法系国家则建立了独立董事制度来进行经常性监督。
一、我国上市公司内部监督制度现状及缺陷
（一）现状
我国在《公司法》中规定了监事及监事会作为我国公司的内部监督机制。虽然在现阶段，监事会对经营管理层即董事会和经理起了一定的制衡作用，但是由于立法过于简略，缺乏可操作性，在制度上存在漏洞，并且从现实的角度来看，现有的这些立法规定也没有得到真正有效的贯彻，因此，我国公司尤其是上市公司的监事会工作仍存在诸多不尽人意之处。“不少公司的监事会还未进入角色，绝大多数监事根本不会‘监事’”[3]，事实上，在许多公司中，“主要由工会主席，党委副书记、纪委书记、财务科长组成的监事会，无法独立于董事会”[4]，因此，期望其切实行使监督权力颇有些勉为其难。此外，受知识、阅历所限，有些监事不能很好地履行职责。
在独立董事制度方面，近年来，我国许多专家、学者从学术上进行了积极的探讨，监管机构也发布了一些《意见》等文件对独立董事的设立作出了要求。同时，许多上市公司已进行了可贵的实践。但从总体上说，我国公司独立董事制度刚刚起步，未上升到法律的层面，还存在许多不完善之处。独立董事在公司治理中并未发挥真正有效的作用。
（二）缺陷原因分析
具体而言，导致我国公司监事会监督不力的原因主要有以下几方面：
1、体制上的原因。我国目前规模较大的公司尤其是上市公司的主要出资者仍为国家或国有法人企业，股东选出的监事多为国有资产或国有法人资产的代表，监事会往往“成为安排行政人员的摆设”[5]，更有甚者，一些公司的监事会“成了安排即将退休干部的老干部局” [6]，这些公司的监事对公司的经营状况和经营效益缺乏一种内在的深切关注。此外，有些公司的监事会主席（或监事长）和监事长期从事政工或行政管理工作，不具备基本的财务知识，这样，他们审计财务报告走过场现象也就在所难免了。
2、监事和监事会缺乏必要的独立性。首先，监事与公司的经营管理者大多来自同一单位，仍残存一种上下级关系，如职工监事、党委书记监事等，使之不敢进行大胆的监督。其次，监事会在组织上缺乏应有的独立性。在绝大多数情况下，监事的任职均为兼职，无自己的常设办事机构，监事会的日常监督职能根本无法正常发挥，监事会不得不依从董事会或经理的安排，经常会出现董事会或经理责成监事会抓紧调查并提出处理意见的怪现象。最后，监事会行使监察权所必须支付的费用，在实践中受制于经营管理人员，这也严重影响了监事行使职权的独立性。
3、监事或监事会的职权不全。我国《公司法》给了监事会“监督”的权力，却把“怎么监督”留给公司章程去解决，在我国现代公司普遍存在“一股独大”现象的情况下，由股东大会制定的公司章程能否规定监事会完善的职权行使机制是一个极大的问题，这也在实践中造成了监事会无法行使其法定职权，如临时股东大会的召集权就是一例。
4、监事会和经营管理层的信息不对称。实践中，公司的经营信息掌握在董事会和经理人员的手中，监事会所得到是经营管理层所提供的甚至是筛选后才提供的信息，因此也无法进行有效的监督。
5、监事会成员缺乏必要的激励和约束措施。我国公司普遍缺乏一种对监事业绩的评估体系，更没有一种对监事监督权的激励措施，“监”与“不监”并无多大区别。
我国独立董事制度存在缺陷的原因主要在于英美独立董事制度本身就不是很完善，而我国引入时间尚短，实践经验不足，未形成一套较完整的理论，更未把英美独立董事制度与我国实际结合起来从根本上进行改造，相关的一些行政规章的规定也就较不完善了。更何况我国大多数上市公司设立独立董事也是求其形而非求其质。因此，我国独立董事制度并未能真正发挥应有的监督作用。
（三）重构思路
鉴于近年来我国公司内部监督不力现象的日益突出，上市公司的虚假会计报表情况层出不穷和经营管理层滥用权力，挥霍、侵占国有资产问题日益严重，我国证券监督管理机构和上市公司都在积极探讨公司内部监督制度的完善，最为重大的实践是对英美法系国家独立董事制度的引入。在公司内部监督制度的完善方面，学术上主要有两种观点。一种认为在法律上引入英美独立董事制度并非明智之举，也无太大必要，我国公司内部监督制度的重构应是在现有法律框架下的完善，即仅注重于监事会制度的完善。另一种看法认为独立董事制度的引入是顺应我国经济的发展和世界经济一体化进程的需要，是一件好事，但是“独立董事制度不可能完全取代监事会的地位和作用，不能因为引入独立董事制度而降低或放弃对监事会这一专设监督机构的关注和对完善监事会制度的努力”[7]。即应当把独立董事制度的引入与完善和监事会制度的完善并重，且以后者为主。对于第二种观点笔者深以为是，接下来将以此为思路,尝试从对独立董事制度的引入与完善和对监事会制度的完善两方面，论述笔者对我国上市公司内部监督制度的完善的一些粗浅的看法。
二、独立董事制度的引入和评析
（一）独立董事制度在我国的实践
在全球资本市场日益一体化的今天，国际机构投资者非常看重公司的董事会中是否包含一定数量的独立董事及独立董事在公司治理中的作用发挥地如何，并且对此提出越来越高的要求。因此，公司只要想迈进国际证券、金融市场融资，它们就不得不迎合这一要求。而且经济的全球化进程是不可逆转的，我国上市公司与境外企业或机构发生交易时，在公司治理结构、控制机制方面要取得交易对方的理解和信任，也应该在董事会的构成和作用方面有实质性的进步。所以在我国上市公司和拟上市公司中建立独立董事制度乃是大势所趋。
独立董事制度发端于美国。所谓独立董事，也称外部董事、非执行董事，是指那些除了董事身份和董事会中的角色之外，不在公司内承担其他职务，不参与公司的日常经营管理，与公司、股东无产权关系或关联商务关系的董事。“他们通常是商界名人、专家学者以及专业人员，他们与股东之间没有利益冲突，因此被股东大会聘任为公司董事，负责对内部董事业务和公司财务的监督”[8]。“据经济合作与发展组织（OECD）有关报告，1999年世界主要企业董事会中独立董事成员所占比例都比较高，其中美国为62%，英国为34%，法国为25%”[9]。
近几年来证券市场发展过程中暴露出来的一系列问题，使我国许多著名的经济学、法学专家、学者建议、呼吁应借鉴国外公司治理方面的成功经验，在国内上市公司中逐步建立、健全独立董事制度。我国监管机构对此也非常重视，早在1997年12月中国证监会发布的《上市公司章程指引》第112条已规定“公司根据需要，可以设立独立董事”。但该条为选择性条款。证监会又于2001年8月制定了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），对上市公司独立董事的设立做出了硬性的规定。《指导意见》要求：“在2002年6月30日前，董事会成员中应当至少包括两名独立董事；在2003年6月30日前，董事会成员中应当至少包括三分之一的独立董事”[10]。从企业方面来看，“目前，我国在境外交易所上市的公司，董事会中基本上都有若干名独立董事”[11]。在其他上市公司中，独立董事也日益增多，独立董事热潮已成为上市公司完善法人治理结构的一个新动向，独立董事群体正在迅速形成。
（二）独立董事制度评析
英美国家建立独立董事制度的背景是其公司机关的构造为“一元制”的董事会制度，在公司机关设置上没有独立的监督机构，因此，“英美法系国家公司制度中独立董事制度的功能，实际是与大陆法系国家（德国除外）监事会制度功能相当接近”[12]。专家学者们对独立董事制度的作用和有效性的评价既有肯定的，也有怀疑、批评甚至完全否定的。
总体上讲，支持或基本上肯定独立董事制度的观点是多数的，独立董事制度在美国公司治理中，确实发挥了一定的积极作用，主要体现在：首先独立董事多为各方面的专家、学者，能为公司的发展提供建议，对董事会的决策提供参考意见，能为公司提供多方面的知识和信息，因而提升公司的社会形象；其次，独立董事具有独立性，能比较客观地监督公司的业务，对公司的管理可以不顾情面地提出问题和尖锐的批评，从而也避免了内部董事“自己为自己的考卷打分” 的现象；此外，独立董事在更换管理人员方面也发挥了一定的作用。
但是，“总的来说，独立董事的机制在美国算不上是成功”[13]，近期美国安然公司、世通集团等大公司的虚假会计报表事件就是一例，而且美国的独立董事在公司业务的监控方面到底发挥了多大的作用也很值得怀疑。众多的著作和文章已经对独立董事的无效工作给予了严厉的批评。怀疑和批评主要集中在以下几方面：
第一、独立董事并不真正独立，他们对于公司董事会来说，不过是“橡皮图章”。在美国公司里，得不到内部董事主要是董事会主席支持的人很难当选为独立董事。“独立性”只是理论上的，这些外部人实际上很少了解公司的业务情况。他们通过经理人员尤其是总经理的眼睛去看问题。
第二、独立董事可以使控股股东以公正的外貌来保护自己。如果有人指控控股股东压制少数股东，他可以已获得独立董事的同意为公正性的证据，得以减少责任甚至免责。
第三、独立董事常常是另一些公司的主要行政负责人或者他们在其他领域颇有造诣而可能供职于许多公司的董事会，他们往往没有时间来完全了解所供职的产业和公司的情况。
第四、由于独立董事不对股东或任何人负责，因而也就不存在对他们有效的监督或制约。
（三）我国引入独立董事制度应当解决的几个问题
1、独立董事的职能定位问题
我国公司的治理结构沿用了大陆法系的二元模式，在公司内部存在一个常设的专门监督机构——监事会。因此，在引入独立董事时，其监督的内容与方式应与英美国家有所不同，要注意两个监督机制间的职权划分与协调，以免形成“大家都管，大家都不管”的局面。独立董事的监督应在法律层面，在董事会内部，对董事会决策的合法性、公正性以及战略、人事、薪酬等重大问题的决策进行监督；而监事会应在公司内部的治理层面，重点在财务方面予以审计监督。
具体而言，独立董事的职能应主要定位于以下几个方面：
第一、保护中小股东的合法权益，对控股股东及其派入公司的董事、经营管理人人员与公司之间的关联交易进行监督和审查。这一点对独立董事而言具有实质性的意义，也应是独立董事的基本职能。《指导意见》明确规定上市公司应当赋予独立董事的特别职权中的第一项就是“重大关联交易（指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元或高于上市公司最近经审计净资产值的5%的关联交易）应由独立董事认可后，提交董事会讨论”[14]。同时也赋予了独立董事“独立聘请外部审计机构和咨询机构”的特别职权。这表明我国证券监管机构对独立董事的职能定位问题是有正确认识的。
第二、就公司的发展战略，关键人员的任免聘用，内部董事、高级管理人员的业绩，薪酬等重大事项发表独立意见。这一点《指导意见》中也做了相关规定。
第三、为公司带来多样化的思维，向董事会提供专门化的信息、知识等方面的支持。提高董事会决策的科学性。
2、独立董事的独立性问题
如果上市公司严格依照《指导意见》所规定的条件去选任独立董事，那么基本上能保证其被选时的独立性，但在当选后，如何保持独立董事的独立性，这是个很关键的问题，我认为可从以下两方面着手：
首先，应解决任期问题，独立董事的任期会影响其独立性。经过一段时间的共事，同化是一种正常而普遍的现象。独立董事与内部董事及经营管理层长期共事所建立的友谊会使他们不再独立或不够独立，因此对独立董事任期的限制是必要的。《指导意见》规定“独立董事每届任期与该上市公司其他董事任期相同，任期届满，连选可以连任，但是连任时间不得超过六年。”[15]我认为此任期似乎过长，可借鉴国外的作法，将任期限制在3年内或者至少应要求上市公司每三年更换部分独立董事，超过限制任期或被更换的独立董事可继续作为董事留任，但失去其独立董事资格。
其次，应解决报酬与激励问题。“如果我们期望独立董事积极工作并以法律责任来督促他们，就应该让独立董事获得与其承担的义务和责任相应的报酬”[16]。由谁来确定独立董事的报酬，报酬的多少会产生不同的激励作用，但也会影响其独立性。《指导意见》规定“上市公司应当给予独立董事适当的津贴。津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过，并在公司年报中进行批露”[17]。我认为这项规定并不妥当。在我国上市公司基本存在控股股东的情况下，董事会和股东大会的决议在相当程度上代表了控股股东的意志，如果独立董事的报酬由股东大会决定并由公司支付的话，这将最终导致独立董事的经济利益与控股股东的经济利益的一致，进而影响其独立性，影响其发挥保护中小股东利益的基本功能。我认为在不改变现有框架的情况下，应该让独立董事的利益与中小股东的利益建立高度一致性的联系，即在股东大会决定独立董事的报酬时，控股股东应该回避或不参与表决。
最后，应解决信息获取渠道问题。要保证独立董事在发表意见时实质上的独立，那么其所掌握的信息就不应当仅仅是经理人员所提供的，还应当通过与中小股东进行充分的沟通和其它渠道获取所需信息。在与中小股东的沟通上，我认为可以采取设立独立董事信箱或让独立董事在股东大会上接受中小股东的质询与投诉等办法。
3、独立董事的提名，选举产生问题
独立董事候选人由谁提名，如何选举产生，决定着他们将代表谁的利益。《指导意见》规定：“上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定。”[18]既然是中小股东，那么单独持有公司1%股份的可能性并不是很高，要联合到1%的股份也不是件容易的事，何况还要选择独立董事候选人。对发起联合提名的中小股东而言，个人辛苦的付出，受益的却是绝大多数中小股东，这种成本——效益的不一致，会严重影响其推选独立董事候选人的积极性。再加上，我国上市公司董事会、监事会实际是控股股东的“代表人”，在这种情况下所提出的候选人，可以说基本上是出于控股股东的意志。另外，我国公司股东大会采用直接表决制即“一股一票”，那么独立董事选举表决只是走过场也在所难免了。既然如此，又如何期望独立董事会尽力于保护中小股东的利益呢？我认为，首先应该改变对提名权的限制，除对股份比例做出要求外，不妨允许一定人数（如50人）以上股东可联名提出独立董事候选人或者干脆在证券监管机构中设一部门，专门负责选择并代表中小股东向上市公司推举独立董事候选人。其次，在选举产生独立董事方面也应该进行改变，我认为有两种方法：其一，在选举投票时，控股股东应回避表决；其二，可引入国外的累加表决制。“所谓累加表决制，是指在公司的股东大会上，实行每个股份持有者按其有表决权的股份数与被选人数的乘积为其应有的选举权力，选举者可以将这一权力进行集中或分散投票的选举办法”[19]。这种表决制度，可以比较有效地保障中小股东的利益。