对我国审查起诉制度的反思

作者：王卫国 江西省吉水县人民法院

我国民事诉讼法第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是我国法院审查起诉的条件，其实质就是法院审判权审查当事人有无诉权的程序。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能。诉权是当事人作为人所当然享有的权利之一，是当事人维护自身的独立人格和意志自由所必然拥有的权利，属于人权的范围，它既不是实体权利的附庸，也不是一般的程序权利。诉权人权观表达的是“任何人都可以自主决定是否提起诉讼。”这是法治社会的必然要求，是诉讼制度发展的必然结果，是诉讼从审判权本位到诉权本位的进步。正确认识诉权的人权性质，有助于我们正确确定诉权的地位，乃至真正确立当事人在诉讼法律关系中的主体地位，厘清诉权与审判权的关系。

首先，诉权具有主动性，审判权具有被动性。它包含两层含义：1，先有诉权后有审判权。诉权是每一个公民与生俱来的，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的。人们没有必要先寻找实体法和诉讼法的根据来确定诉权的有无，法院也无权审查当事人在起诉应诉时是否享有诉权。以实体法的规定来考查诉权之有无，实际上是用法定权利来框架社会权利。肯定诉权主动性的积极意义在于，赋予公民通过法律途径保卫自己的合法权益以有力武器。2、当事人行使诉权是法院行使审判权的前提，即“无诉即无审判”，法院裁判对象必须严格限制在当事人的诉讼标的范围之内。

其次，审判权对于诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答，承认诉权是当事人发动诉讼的基本权能，就应当承认诉讼是当事人行使诉权的结果。换句话说，只要当事人行使诉权，诉讼就应当发生。只要当事人起诉，法院就应当受理。对于当事人提出的诉讼请求，法院必须一一作出裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，当事人选择诉讼也是为了解决纠纷。对于当事人而言，诉讼是解决纠纷的最后的选择也是最有效的途径，法院无权以任何理由拒绝当事人的请求。

第三，诉权与审判权相互制衡。理想的诉讼程序应当是无需外力推动的具备自治机制的结构过程。诉讼程序正是通过诉讼主体角色地位的分派，以不同诉讼主体的权利（权力）之间的相互制约为动力，推动诉讼程序自主发展的。相反，如果某个诉讼主体的权力（权利）的进程依赖于单方权利（权力）推动，诉讼法律关系呈现“一头重”的不均衡状态，而缺乏制衡的权利（权力），尤其是缺乏制衡的权力最容易被滥用，如任意附加起诉条件、自由解释受案范围等；甚至滋生司法腐败。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能，意味着诉讼是当事人行使诉权的必然结果；诉权的主动性与审判权的被动性和应答性，决定了法院必须受理当事人的起诉。据此，我国现行的法院审查起诉决定当事人诉权之有无的制度是不合理的，比如审查起诉人是否与本案有直接的利害关系，就是判断起诉人是否为本案诉讼标的的主体；审查起诉人请求事项是否属于法院的受案范围，就是要判断纠纷的性质和可能适用的实体法律，审查诉讼请求的事实和理由，更是实体的审查范围，这样的审查是在没有程序保障的情况下作出的。从程序保障的要求看，正当程序也不允许法院在非实体审查程序中对实体问题作出认定。程序保障原则要求，在对案件进行实体审查，可能对案件事实和实体权利作出处理时，必须保障当事人充分行使诉讼权利，保障当事人切实参与自己案件的审理的全过程，行使陈述、举证、辩论并得到聆听等等权利。只有在享受到充分的程序保障的前提下，当事人才承担起承认所经过程序发生的效力的责任。确定裁判的强制执行力来源于程序效力，来源于当事人基于程序保障而承担起的接受所经过程序的拘束力的责任，而不是什么“实体权利的强制性”。

确立审查起诉制度是必要的，但该制度的意义应限于排除诉讼程序的障碍，保证诉讼的顺利进行，因此审查起诉的本质当属单纯的形式审查，不应当涉及实体问题，且不能成为启动诉讼程序的决定因素。原告只要具有诉讼上的利益，有明确的被告，就可以向有管辖权（主要指地域管辖）的法院起诉。这种审查起诉制度树立了诉权本位、当事人主体性的地位，有利于实现当事人权利的充分保障，从而保证实体正义及实现程序独立价值的功能。此外，审查起诉还要从形式上审查是否属于滥用诉讼权利的情况，排除一些以给被告造成为所欲为烦累或给被告带来名誉上的损伤为目的骚扰性的诉讼行为及没有必要提交法院处理的日常生活小纠纷的琐碎性的诉讼行为，对这些不当的诉讼行为起到过滤的作用；即使这类诉讼进入了诉讼程序，法官也应根据诚实信用原则否定当事人所期待的诉讼效果，甚至将之视为侵权行为追究行为者的侵权责任。



浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府关于印发绍兴市扶持民办博物馆办法（试行）的通知

绍政发〔2010〕28号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　现将《绍兴市扶持民办博物馆办法（试行）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。
　　
　　
　　
　　
二○一○年三月二十九日
　　
　　
绍兴市扶持民办博物馆办法（试行）
　　
第一章　总 则
　　
　　第一条　为进一步推动我市民办博物馆事业快速健康发展,整合利用资源，积极引导民间力量投资文物、博物馆事业，促进文化大发展大繁荣,根据《中华人民共和国文物保护法》、文化部《博物馆管理办法》、国土资源部《划拨供地目录》和《浙江省博物馆设立审核工作管理办法》等规定,结合我市实际,特制定本办法。
　　第二条 民办博物馆是指非政府主办的，由个人、企业和其他社会组织利用或主要利用非国有文物、标本、资料等资产设立的，经过文物行政部门审核、民政部门登记并取得法人资格，向公众开放的非营利性社会服务机构，包括博物馆、纪念馆、展览馆、艺术馆、收藏馆等。
　　第三条 按照“政府支持、统筹规划、市场运作、精品办馆”的原则，政府有关部门从用地、资金、税收、人才政策等方面对民办博物馆予以扶持。
　　第四条 市文物行政部门依法对民办博物馆实行分级、分类管理，加强业务指导服务和监督。
　　市文物行政部门设立民办博物馆评审小组，拟订标准，对民办博物馆进行综合评定，评定结果作为扶持办馆的主要依据。具体标准另行制定。
　　第五条 鼓励和重点扶持有鲜明行业特色、地区特点和独特个性的民办博物馆；鼓励民办博物馆依法参与非物质文化遗产的抢救、保护和展示。
　　
第二章　扶持政策与办法

　　第六条 经文物等行政部门审查后认定为非营利性民办博物馆的，可按“非营利性公共文化设施用地”划拨方式供地，也可以协议出让方式供地。同一规划地块有两家以上（含）申请者的，以招拍挂方式公开出让。
　　第七条　民办博物馆馆舍设施建设和相关硬件配套设备项目，对投资（投资额不包括藏品、展品投资、布展设施，下同）在1000万元及以上的民办博物馆，市财政按实际投资的1.5%给予贴息，最高不超过200万元；对投资额在200万元及以上1000万元以下的民办博物馆，市财政按实际投资的1%给予贴息。
　　对利用现有建筑物设立博物馆的，按文物部门认定的实际展览面积予以200元/平方米的陈列展览一次性补助，最高补贴不超过10万元。
　　第八条　对于免费开放的民办博物馆且实际展览面积超过1000平方米的，由市财政给予10万元/年的补贴；展览面积400平方米以上不足1000平方米的，给予5万元/年的补贴。低价收费和正常收费的不予补贴。对于免费开放的民办博物馆组织外地展品来本馆展览，按展览规模大小（小型为100-150件，中型为151-300件，大型为300件以上）给予1、2、3万元不等的补助；到市外或国外进行巡回展出，按规模大小给予3、4、5万元不等的补助。展览规模不满100件以及实行低价收费和正常收费的，不予补贴。
　　第九条　以划拨方式供地或者享受政府出让土地政策扶持或财政补助的民办博物馆，应依法签订土地使用、变更及经营要求等相关协议。建成后的博物馆展览面积应当达到建筑面积的60%以上（馆内不得从事餐饮、酒吧、旅馆等商业活动），每年开放日在300天以上，对涉及馆内的维修时限由管理部门审批并公示。　　　
　　民办博物馆对70周岁以上的老年人、残疾人、现役军人（警员）和30年教龄以上的教师等特殊群体实行免费开放。
　　第十条 对各类投资主体经政府主管部门批准举办的博物馆，在自己的场所举办的属于文化体育业税目征税范围的文化活动，销售第一道门票的收入免征营业税。
　　对民办博物馆符合条件的技术转让所得，按《国家税务总局关于技术转让所得减免企业所得税有关问题的通知》免征或减征企业所得税。
　　第十一条 企业通过公益性社会团体或者县级以上政府及其部门向民办博物馆捐赠的用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对公益性博物馆的捐赠，纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30％的部分，可从其应纳税所得额中扣除。
　　第十二条 鼓励民办博物馆吸收文博相关专业的人才，鼓励民办博物馆的专业人员参加专业技术职称评审。市文物行政部门应当积极为民办博物馆的人才引进和培养创造条件，通过举办培训班、讲座、研讨会等形式，提高民办博物馆人员的专业水平。
　　第十三条 民办博物馆有违法行为的，由有关行政主管部门依法予以处罚。
　　
第三章　申请与审核程序
　　
　　第十四条 民办博物馆申请扶持政策应向市文物行政部门提交以下材料：
　　（一）申请书。包括博物馆基本介绍、运行情况、社会效益、需政府扶持的相关内容及理由等；
　　（二）成立博物馆的批文及民政部门核发的登记证书（复印件）；
　　（三）藏品目录；
　　（四）博物馆法定代表人的身份证明；
　　（五）《博物馆管理办法》中要求的申报材料以及所申请优惠政策的相关材料。
　　第十五条 市文物行政部门应在收到申请后20个工作日内，组织专家评估小组进行评定。
　　第十六条 对符合享受扶持政策条件的，国土、财政、税务等相关部门应根据各自职责及时予以落实，按评定结果提出可享受扶持政策的意见告知申请人，并以书面形式确定申请人在享受扶持政策后的责任与义务。
　　
第四章　附 则

　　第十七条 本办法未规定事项按国家有关法律、法规的规定执行。
　　第十八条 本办法由绍兴市文物管理局负责解释。
　　第十九条　本办法自发布之日起施行。