浅谈无过错责任原则的替代构想/王永东

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 23:18:25   浏览:8761   来源:法律资料网
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浅谈无过错责任原则的替代构想

江西省高安市人民法院 王永东

内容提要:本文简单论述无过错责任产生的根源、概念及其特征,从主观方面、客观方面、对侵权行为法造成威胁三个方面论证无过错责任原则存在的弊端,并提出以推定过错责任替代无过错责任的构想。
关键词:无过错 责任 替代 推定过错

无过错责任原则是我国侵权民事归责原则的一种,它的产生虽然在一定程度上满足了社会的需要,加大了对受害人的法律保护,但由于它自身在主、客观方面存在的缺陷和不足以及给侵权行为法所造成的危害,使其已不能适应现代审判业务的需要,也不利于当事人之间纠纷的解决。本文拟对这一传统归责原则的不足和缺陷进行粗浅探讨,并提出替代无过错责任原则的构想,以利于立法及司法实践。
一、无过错责任产生的根源及其概念
自罗马法以来,民法始终坚持绝对过错原则,到19世纪,随着资本主义生产迅猛发展,危险性工业大规模兴建,工人在事故中受伤亡的大量增加,瑞采取过错责任原则,这对劳动者极为不利,受到劳动者和社会公正人士的反对。为加强对受害人的法律保护,主观要件对于责任构成的决定作用受到削弱乃至排除,民事责任的归责方式呈现出客观的趋势,这种趋势的表现就在于无过错责任的产生。德国在1884年正式在《工伤事故保险法》中创立了无过错责任的立法,之后,世界各国均开始采用这一责任形式。但对于该原则各国都采取了一种谨慎克制的态度,严格限制了其运用范围。
我国《民法通则》第一百零六条第三款规定:“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任。”传统观点认为这是无过错责任原则存在的依据,对某些特殊侵权行为应适用无过错责任原则。
无过错责任原则是指依照法律规定不以当事人的主观过错为构成侵权行为的必备要件的归责原则,即不论当事人在主观上有没有过错,都应当承担民事责任。
无过错责任具有以下特征:1、因果关系是决定责任的基本要件,即以损害事实与责任人的行为之间存在着罪关系为前提,若没有因果关系则不能承担无过错责任;2、并不以行为人的主观过错为归责的要件,若以过错为归责的构成要件,那就成了过错责任原则;3、无过错责任的宗旨在于合理补偿受害人的损失,这也是许多国家为保障受害人的权益而设立无过错责任原则的原因所有;4、由被告就免责事由进行举证,实行举证责任倒置,它不同于过错责任中的“谁主张,谁举证”的举证原则。在适用无过错责任时,原告只要举出损害事实及损害事实和被告的行为之间有因果关系即可,再由被告就存在的法定免责事由进行举证,被告不能仅仅证明他已尽到了注意义务或没有一般的过失就可以被免除责任;5、适用无过错责任时必须有法律的特别规定,也就是针对法律明文规定的特殊侵权行为才可适用无过错责任原则。
二、无过错责任原则存在的弊端
无过错责任的产生虽然在一定程度上满足了社会的需要,加大了对受害人的法律保护,但在审判实践中,无过错责任与过错责任并存,其不足之处和存在的缺陷愈来愈多地暴露在人们的面前。
在主观方面,“无过错责任原则”本身存在逻辑错误。既然归责原则是用以追究侵权责任的根据和标准,那么,与以过错为归责原则的过错责任原则相对应,“无过错责任原则”就表示“无过错”是归责原则。但我们知道,在无过错责任中,过错不是承担责任的要件,有无过错都不能成为影响此种责任成立的条件,即无过错并不是无过错责任原则的归责原则,这与前面所述“无过错”是是归责原则相矛盾。在另一方面,世界各国所实行的无过错责任,绝大部分都附有一定的免责事由。例如,受害人的过错,不可抗力等,我国有民法通则中也是如此规定的。但是这使人产生疑问,既然称之为“无过错责任”,为何在免责事由出现的情况下又不要承担责任呢?既然实行无过错责任的初衷是为了克服过错责任对受害人照顾不够的缺陷,加强对受害人的法律援助,那为何偏偏在免责事由出现情况下又不去援助他们呢?这些问题,无过错责任原则本身无法作出满意的回答。
在客观方面,无过错责任存在着更大的缺陷。首先,无过错责任缺乏必要的弹性。所谓弹性,就是可伸缩性、可解释性和可变通性。之所以说无过错责任不具有这种必要的弹性,理由如下:第一,无过错责任的立法表述为列举式,而非概括性。这种硬性规定致使无过错责任无法作出必要的伸缩解释,当客观现实情况发生变化时不能及时进行自身的调整;第二,无过错责任的成立一般只要求两个条件即损害事实的存在、加害人的行为与损害事实之间的因果关系,而不考虑过错的存在与否。在具体适用该责任时就像做题套公式一样,只要条件具备,就可套用。这使得被告方没有多大的回旋余地,没有充分、有效地保护被告方的合法权益。其次,在实践中,意外事件易与不可抗力发生混淆导致适用无过错责任时面临困惑。意外事件能否作为免责事由,在我国民法中虽未有明确规定,但在审判实践中,由于意外事件具有不可预见性,是行为人意志以外的原因,其本身并无过错,在适用过错责任时常把意外事件当作免责事由,特殊情况下,也是按公平责任原则去分担损失。法律明确规定不可抗力是免责事由,当然不可抗力也是无过错责任中的免责事由(法律另有规定的除外),意外事件不是不可抗力,它毕竟与不可抗力有所区别,因此不能把意外事件当作无过错责任中的免责事由。不可抗力和意外事件的区别表现在主客观两个方面,从主观上看,意外事件的不可预见性是指特定的当事人尽到合理的注意而不可预见,对于不可抗力来说,即使尽到高度的注意而不可预见,可见,不可抗力具有更强的难以预见性;从客观上看,意外事件虽然具有不可预见性,但它常常是能够改变和克服的,而对于不可抗力来说,即使预见到也是不能避免和克服的。虽然两者有上述区别,但实践中,还是常常将两者混淆,行为人常以意外事件当作不可抗力作为免责的抗辩理由,使审判人员在适用无过错责任时,不易操作且难以把握。再次,无过错责任原则是我国在特殊侵权损害赔偿中主要适用的一项归责原则,但其不能适用所有的特殊侵权损害赔偿,如建筑物致人损害的赔偿责任就适用过错推定责任。最后,无过错责任不利于发挥民事责任的教育作用和预防作用。民事责任不仅具有对加害行为的惩戒作用,它更应该具有教育作用和预防作用。在民事审判实践中,应分清双方当事人的过错,即使调解结案也不能“和稀泥”,应准确划分责任,这对促使双方当事人达成调解协议、教育当事人及其他们吸取教训有重要作用。但在实践中,许多按“无过错责任原则”处理的案件,加害人并不是没有过错,而是被认为没有必要揭露其过错。在这种情况下,加害人找到了一种推卸责任的借口:我本来是没有过错的,只是由于法律的强制规定才使我承担责任。旁边群众也从“无过错责任”中得出他是在没有过错的情况下负责任的结论。这样一来,在大量的具有过错性质的特殊侵权案件中,比如高度危险作业者在危险作业过程中主观上有过错,或客观上有违规操作行为,只不过是在过错责任与无过错责任相竞合的情况下才适用无过错责任原则,被告即以自己没有过错而承担责任为由而心安理得。它使得群众对法律产生曲解,达不到民事责任的教育预防作用。
无过错责任的勃兴给侵权行为法也造成了巨大的威胁。所谓“侵权法危机”的争论也由此而引发。无过错责任的产生和发展虽然给受害者进一步提供了法律保护,但同时加重了经营者的负担,增加了成本,受害人根据无过错责任虽然可以获得补偿,但真正能否取得补偿还取决于对方的偿付能力。为克服这个缺陷,必须兼采各种损失填补制度,如保险制度,使之组成全套综合的调整机制。可是,无过错责任的发展导致了损失承担社会化的趋势,它给侵权行为法带来两方面重大的影响:一方面造成侵权行为法调整范围缩小,损失承担社会化的趋势使责任保险制度迅速发展,大量的事故赔偿案件转移到保险领域,同时社会保障法也为受害者提供了补偿来源,侵权行为法已退到次要的地位。另一方面,无过错责任削弱了侵权法的社会作用,侵权行为法中包含的道德评价、教育预防作用在无过错责任的前提之下变得萎缩。损失承担社会化后,加害人的赔偿责任转嫁给大众负担,行为结果对他说来史是增加了一点保险费而已,合法与非法、正义与非正义的界限由此而混乱了。
在传统归责原则中,过错责任与无过错责任是并存的,过错责任以过错作为其归责的基本要件,“无过错则无责任”。而无过错责任不考虑当事人的过错情况,不把过错作为归责的构成要件,只要法律规定应当承担责任的情形一出现,即使无过错也要承担责任。可见过错责任与无过错责任是相互对立和排斥的。如果将两者都作为侵权行为法中的基本原则对待,那么在同一法律部门中存在着两种相互对立排斥的基本原则是很难解释的。过错责任原则是侵权行为法中的基本原则,其地位和作用是无法取代的。在这种情况下,我们不得不对无过错责任原则重新审视,有必要找一个更可行的归责原则来替代无过错责任原则。
三、以推定过错责任替代无过错责任
依照我国民事立法精神,公民和法人及其他组织要承担民事责任首先必须具备两个条件,即有违法行为和过错。笔者认为民法理论上所指的过错应包含两方面的内容,一是指侵权行为人的直接过错;二是指非侵权行为责任人的间接过错。我国《民法通则》第一百零六条第一、二款规定:“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产,侵害害他人财产、人身的,应当承担民事责任。”它所规定的责任是直接过错责任,也称一般侵权赔偿责任。而该条第三款规定:“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任。”传统观点所认为该条款就是无过错责任存在的依据。但笔者认为,这里所指的没有过错,并非是绝对的没有过错。只要法律规定应当承担民事责任的情形一出现,这种没有过错便被依据事实和法律推定为有过错了,再按照过错责任原则,应当承担民事责任。这是特殊的侵权赔偿责任,所谓特殊侵权责任,是指具有特殊身份或者有特殊地位的人,因侵犯他人的权利而应承担的民事责任。这种民事责任的最大特点是构成侵权赔偿责任不需要具备过错责任所需的四个条件,其实质是推定过错责任,因此我们不妨把这种责任称之为推定过错责任,用以取代无过错责任原则。根据以上分析可知,适用推定过错责任首先应依据法律特殊规定才能进行,其次才能推定加害人有过错,当然也应具备损害事实及损害事实与加害人的行为之间具有因果关系这二个条件为前提。因此,可以给推定过错责任下这样一个定义。
推定过错责任是指依照事实和法律推定责任人为他人的行为和为人的行为之外的事实所致损害受害人,具有某种过错而所负的赔偿责任。它主要是指在特殊的侵权行为中,责任人要推翻对其过错的推定,必须证明有法定的抗辩事由的存在,才能对损害后果不负责任,否则法律上就推定责任人有过错并确认其应负责任。
四、推定过错责任的法律特征
根据上文对推定过错责任所下定义,推定过错责任具有如下特征:
第一,它免除了原告就被告的过错举证的责任。原告只需证明被告的行为与损害结果之间具有因果关系,而不必证明被告在实施侵权行为时是否具有过错。
第二,推定过错责任采取举证责任倒置的办法。由被告就其行为过错作出反证,即在因果关系的基础上,首先推定被告对损害的发生具有过错,然后由行为人提出反证,证明自己没有过错,并且抗辩事由符合法律规定,如果提出的反证不能成立则确定被告具有过错。
第三,被告与致害人或致害物相分离。在一般侵权行为中,被告与致害人是同一人,当致害的是物或其他事物的时候,这种物或事物也与被告有直接的关系。而推定过错责任的前提是被告并非致害人,与致害物并无直接的关系,被告并无致害他人的直接过错。
第四,被告为致害人或致害物承担责任须以它们之间特定的关系为前提,被告与致害人之间通常表现为隶属、监护、代理等身份关系,在被告与致害物之间则表现所有、占有、管理等方面的关系。
第五、过错的推定,应以法律规定为前提,若没有法律明文规定,则不应适用推定过错责任原则去推定。
五、推定过错责任替代无过错责任的理由
推定过错责任与无过错责任是两个不同的概念,但是也有共同之处,它们都要以因果关系的存在为前提,同时也以因果关系为归责的基本要件,一旦因果关系不存在则可以成为被告的抗辩事由。进一步说,被告举证损害纯粹是由受害人的故意行为或第三人的行为所致,则不能认为被告的行为与损害结果之间存在着因果关系,被告不对损害结果负责任。但是,这两个概念是有明显的区别,最基本的区别在于是否考虑过错因素,无过错责任不考虑过错因素,而推定过错原则以过错作为归责的最终要件,被告如果能够推翻对其过错的推定则可不承担民事责任。
上述区别,正能说明无过错的缺陷和不足可由推定过错责任所弥补。
在主观方面,将推定过错责任作为一项归责原则,其本身就是一个逻辑统一的概念。它表明推定过错是归责成立的一个要件,推定成立则归责成立,被告应负相应的民事责任,推定不成立则归责不成立,被告可不承担责任。另一方面,推定过错责任是以过错作为归责的最终要件,这与过错责任以过错作为归责的最终要件一致,所以当有不可抗力、受害人的过错的免责事由出现时,也可象过错责任一样对行为人予以免责。这解决了前面所述无过错责任原则中的既然实行无过错责任为何又要免责的矛盾。
在客观方面,具体表现在如下四个方面:
首先,推定过错责任具备了必要的弹性,推定过错责任给予了法官在认定被告举证反驳的效力、对有效免责事由的确认等方面,具备一定的自由裁量权,因此能充分发挥法官的司法创造性,使法官能够把法律的原则规定与案件的具体需要有机地结合起来,使法律规定更能适合于社会不断变化和发展的需要。
其次,推定过错责任原则可妥善处理意外事件与不可抗力相混淆情况下的特殊侵权赔偿纠纷。根据该原则,法官首先推定被告有过错,迫使被告必须证明损害结果纯粹是不可抗力所致,才能不承担责任,在被告提供证据后法官只需对证据进行审查,断定是否属不可抗力,作出被告是否担责的判定,从而使该起纠纷迅速得到处理,具体操作起来很方便。
再次,推定过错责任原则普遍适用我国特殊侵权行为。无过错责任原则是特殊侵权行为领域的一种归责原则,它仅能适用某几类特殊侵权行为,这在前面已经论述了。而推定过错责任可分为二大类:一类是为他人的侵权行为负责,包括国家机关、法人、监护人的赔偿责任;另一类为人之行为之外的物致害负责,包括产品责任、高度危险作业责任、环境污染责任、工作物致害责任、建筑物、动物致害责任等。从而推定过错责任原则可以适用各类特殊侵权行为。
另外,推定过错责任能够充分发挥民事责任的教育和预防作用。采用该原则处理问题时,首先可以推定被告有过错,使其至少可以认真检查自己是否有过错,再提出反证,在被告提出反证成立以前,他还没有摆脱被法律追究责任的可能,一般群众也不会误解其没有过错。可以像过错责任原则一样发挥民事责任的教育和预防作用。
最后,推定过错责任也是以过错为最终的归责要件的,它与过错责任没有相互排斥和冲突,在法理上与民法理论上关于承担民事责任的两个必备要件相竞合,更能准确、全面地解释民法通则所规定的特殊侵权赔偿责任。
推定过错责任不会给侵权行为法造成威胁。即使责任保险制度迅速发展,社会保障法日臻完善,过错责任在处理赔偿纠纷中仍起着重要作用。而推定过错责任以过错为最终的归责要件,也与过错责任一样在处理赔偿纠纷中发挥重要作用。同时,侵权行为法中包含的道德评价、教育预防作用在推定过错责任的前提下不再变得萎缩。
综上所述,在传统理论认为应该适用无过错责任的场合,以推定过错责任来替代不仅是可行的,而且更为恰当。可以这样说,推定过错责任的设立可使我国侵权法的功能更加完备地体现出来。


作者简价:王永东,男,1968年生,法律本科,高安市法院研究室审判员。
邮编:330800 电话:0795—5284127




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高等法律职业教育监狱管理专业三年制教学方案(试行)

司法部


高等法律职业教育监狱管理专业三年制教学方案(试行)
中华人民共和国司法部



一、培养目标和总体要求
监狱管理专业是高等法律职业教育中独立的学业门类。其培养目标是:为监狱机关及监管场所培养输送熟练掌握法律基本原理、具备监狱管理业务能力的应用型高等职业人才。
学校必须坚持四项基本原则和社会主义办学方向,全面贯彻党和国家的教育方针,坚持从严治校、从严治警、严格训练、严格要求的指导思想,使学生在德、智、体、美诸方面全面发展,成为有理想、有道德、有文化、有纪律的合格的监狱人民警察。
对学生的总体要求是:
(一)认真学习马列主义、毛泽东思想和邓小平理论,热爱党、热爱祖国、热爱人民,具有正确的人生观、价值观和高度的社会责任感、正义感;树立全心全意为人民服务的思想观念。
(二)认真学习马列主义法学基本理论,了解我国现行的主要法律制度;掌握我国监狱工作法律、法规和方针、政策;熟悉监狱管理事务;掌握教育改造罪犯的基本手段和方法。
(三)严格遵守国家的法律,具有较强的法制观念;热爱法律工作,具有为社会主义法治而献身的精神;忠于监狱事业,具备监狱人民警察应有的职业道德。
(四)掌握本专业必须具备的文化基础知识和专业基础知识;掌握一门外语和计算机操作方法;熟悉监狱管理岗位所必须的相关知识。
(五)理论联系实际,具有较强的语言文字表达能力、组织能力和处理突发事件能力;达到警体训练标准和要求,具备较强的体能;掌握警械和现代化设施装备的使用方法;具备较强的职业技能和实际工作能力。
二、学制和招生对象
学制三年,招收高中、中专及职高毕业生,或招收初中毕业生,学制五年。
三、课程设置及学时分配
(一)课程结构
本专业课程的设置,根据素质教育的相关要求和监狱管理岗位的职业特点,确立基础理论、专业知识和职业技能三个教学模块。全部教学课程(不含见习、实习及专业训练)和教学时数图示如下:
-------------------------------------
| 课 程 结 构 | 教 学 时 数 |
|--------------|--------------------|
| 基本理论类课程 |1.政治理论类 162学时(50%) |
| |--------------------|
|324学时(15.38%) |2.法学理论类 162学时(50%) |
|--------------|--------------------|
| |1.法律知识类360学时(47.62%)|
| 专业知识类课程 |--------------------|
| |2.业务知识类198学时(26.19%)|
|756学时(35.89%) |--------------------|
| |3.相关知识类198学时(26.19%)|
|--------------|--------------------|
| |1.基础能力类306学时(29.82%)|
| 职业技能课程类 |--------------------|
| |2.核心能力类324学时(31.57%)|
| |--------------------|
| |3.警体体能类324学时(31.57%)|
|1026学时(48.73%)|--------------------|
| |4.辅助能力类72学时(7.04%) |
|--------------|--------------------|
| 总 计 | 2106学时 |
-------------------------------------
(二)基础知识类课程
1.政治理论类(小计162学时,约占基础知识类课程的50%)
(1)马克思主义哲学原理 72学时
(2)邓小平理论概述 54学时
(3)警察职业道德 36学时
2.法学理论类(小计162学时,约占基础知识类课程的50%)
(4)法学基础理论 72学时
(5)警察学基础理论 36学时
(6)监狱学基础理论 54学时
(三)专业知识类课程
1.法律知识类(小计360学时,约占专业知识类课程的47.62%)
(7)宪法 36学时
(8)刑法 90学时
(9)刑事诉讼法 72学时
(10)监狱法 36学时
(11)民法概论 54学时
(12)行政法概论 36学时
(13)经济法概论 36学时
2.业务知识类(小计198学时,约占专业知识类课程的26.19%)
(14)狱政管理 54学时
(15)罪犯教育 54学时
(16)罪犯劳动管理 36学时
(17)罪犯心理矫治 54学时
3.相关知识类(小计198学时,约占专业知识类课程的26.19%)
(18)逻辑学 36学时
(19)教育学 36学时
(20)犯罪学 54学时
(21)心理学 36学时
(22)现代管理学 36学时
(四)职业技能类课程
1.基础能力培养类(小计306学时,约占职业技能类课程的29.82%)
(23)外语 126学时
(24)计算机原理与操作 108学时
(25)书法 36学时
(26)口才 36学时
2.核心能力培养类(小计324学时,约占职业技能类课程的31.57%)
(27)监狱执行刑罚实务 36学时
(28)监狱信息处理 54学时
(29)司法文书写作 54学时
(30)监狱安全防范 54学时
(31)警械、枪支使用 36学时
(32)监控技术 36学时
(33)狱侦技术 54学时
3.体能培养类(小计324学时,约占职业技能类课程的31.57%)
(34)警察体育 324学时
4.辅助能力培养类(小计72学时,约占能力培养课程学时教学的7.04%)
(35)公共关系 36学时
(36)车辆驾驶 36学时
四、教学过程
(一)社会调查与见习、实习
1.第一学期结束后,学校组织学生利用暑假进行社会调查两周,并写出社会调查报告;
2.第三学期,由学校组织学生到监狱进行为期两周的认识实习;
3.第六学期,学校组织学生到监狱进行为期四个月的毕业实习活动;
(二)主干课教学进程的安排
1.第一学期:法学、宪法、监狱学基础理论
2.第二学期:民事法律、刑法、犯罪学
3.第三学期:刑罚执行实务、狱政管理、监狱执法文书
4.第四学期:狱内侦查技术、罪犯教育、罪犯心理矫治
5.第五学期:监狱安全防范、罪犯劳动管理、警察体育
以上各学期课程以周课时不超过26节为宜。
(三)毕业论文在教师指导下,组织学生在第六学期撰写毕业论文。
五、教学基本要求
学校要认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,根据高等职业教育的要求确立教学工作模式,构建以应用性和实践性为特点的教学环节,使学生熟练掌握监狱管理职业技能,具备较强的岗位适应能力及一定的可持续发展能力;重视培养学生收集处
理信息的能力、语言表达能力、分析解决问题的能力及管理、教育、改造罪犯的能力。实践工作技能的训练在校内和监狱组织进行。
理论教学以应用为目的,以必需、够用为度,以讲清基本原理、强化操作能力为教学重点;专业教学要加强针对性和实用性。要积极实行启发式教学和讨论式教学,激发学生独立思考和创新意识,切实提高教学质量。具体教学安排由理论教学和实践教学两部分组成,理论教学包括课堂
讲授、案例研究、课堂讨论等教学环节;实践教学包括技能训练、认识实习、专业实习、毕业论文等教学环节。全部教学时数大体按各占50%的比例予以安排。学生在毕业前,计算机应达到二级水平,外语应达到三级水平,否则不予毕业。监狱执法文书、口才、书法等实践技能课程应主
要考察学生的实际运用能力,具体达标标准由各校自行拟定,并报当地教育行政部门和司法部法规教育司备案。
教学大纲、教材均采用国家教育部或司法部统一编写的大纲、教材。如统编大纲、教材尚缺,可选用同类的大纲、教材,或指定教师编写短期使用的大纲、教材。
学校应积极组织教师编写案例评析、辅导读物等教学参考资料,并汇编教学所需的法律、法规、司法解释资料。
六、考核与毕业
(一)考核的组织
考核分为考试和考查两种,必修课每学期进行期中、期末考试各一次(也可只进行一次考试);选修课每学期考查一次。学生毕业前进行毕业考查一次,具体科目由各学校确定。
(二)考核的方式
考试、考查可以口试或笔试;开卷或闭卷以及其他方式进行,在知识考核的同时要注意实际能力的考核。
(三)考核的成绩评定
考试科目采用百分制记分;考查科目采用优、良、及格和不及格四级记分制。
(四)毕业
学生三年学业期满,规定的各学科成绩(含实习和毕业论文)及格并操行合格者,准予毕业。成绩不合格的学生可以补考,经补考仍不合格的,按国家教育部有关学籍管理的规定处理。
七、其他
(一)各学校可以根据实际需要招收初中毕业生,学制五年。第一、二学年安排文化基础类课程,三至五学年的课程安排可以参照本方案执行。
(二)各学校可以根据本方案制定实施性教学计划,并报当地教育行政部门和司法部法规教育司备案。

附:三学年时间分配表
三学年共156周,其中:
入学教育、军训 3周
毕业教育及鉴定 2周
理论教学与实践教学 81周
见习、实习 27周
考试、考查 6周
寒暑假 33周
机动 4周



1999年12月23日

河南省《土地管理法》实施办法

河南省人大常委会


河南省《土地管理法》实施办法


(1987年9月18日河南省第六届人民代表大会第30次会议通过,1987年9月29日公布施行,根据1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会第23次会议《关于修改<河南省土地管理法实施办法>的决定》修正)



第一章 总则



第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》,和有关法律、法规的规定,结合本省实际情况,制定本办法。


第二条 十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国的一项基本国策。各级人民政府应加强管理,全面规划,合理开发、利用和保护土地资源,严格控制非农业用地,制止乱占滥用土地的行为。


第三条 本办法适用于本行政区域内的一切土地。
  本行政区域内的一切单位和个人,必须遵守《土地管理法》和本办法。


第二章 土地管理机构



第四条 省、省辖市、地区、县(市)土地管理机构,直属同级人民政府或行政公署,主管本行政区域内土地的统一管理工作。
  市辖区的土地管理机构,负责本行政区域内的土地管理工作。
  乡(镇)人民政府土地管理所,负责本行政区域内的土地管理的具体工作。
  村民委员会和村农业集体经济组织应做好本村的土地管理工作。
  国营农、林、牧、渔场和工矿企事业单位,应做好本单位所使用土地的管理工作。


第五条 省人民政府土地管理部门的主要职责是:
  (一)贯彻执行本办法和国家有关土地管理方面的法律、法规、政策,负责拟定省土地管理方面的法规、规章草案;
  (二)组织编制全省的土地利用总体规划,审查市、地编制的土地利用总体规划,负责拟定全省年度土地利用计划;
  (三)负责全省的土地调查、监测、定级、统计、登记、发证等地籍管理工作;
  (四)主管全省建设用地的征用、划拨工作,承办由省人民政府审批的征、拨用地工作;
  (五)检查、监督各地区、各部门土地的开发、利用和保护情况,负责全省城乡土地利用中重大问题的协调工作;
  (六)负责全省城乡土地利用中重大违法案件的查处工作,承办重大土地纠纷案件调解处理的具体工作;
  (七)负责全省土地管理方面的宣传、教育、科技等管理工作。
  市(地)、县(市、区)、乡(镇)土地管理机构的主要职责参照本条规定确定。


第三章 土地的所有权和使用权



第六条 土地实行社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。
  任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。
  国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有制的土地实行征用。国家建设征用土地,被征地单位应当服从国家需要,不得阻挠。经国家征用的集体所有的土地,所有权属于国家,用地单位和个人只有使用权。
  国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由省人民政府根据国家规定另行制定。
  国家依法实行国有土地有偿使用制度,国有土地有偿使用的具体办法,由省人民政府根据国家规定另行制定。


第七条 下列土地属于全民所有,即国家所有。
  (一)国家划拨给国家机关、社会团体、部队、全民所有制企事业单位、城市集体企事业单位使用的国有土地;
  (二)国家建设经批准征用的集体所有土地;
  (三)城市居民住宅使用的国有土地;
  (四)县级以上人民政府批准划拨或承包给集体、个人使用的国有土地;
  (五)乡(镇)、村农业集体经济组织或村民个人使用的机关、企事业单位、部队农副业生产基地的国有土地;
  (六)一九六一年开始,农村实行固定土地所有权时,全民所有制和城市集体所有制单位已经使用的土地,没有确定给农业集体经济组织所有的;
  (七)未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒地、荒山、沙丘、牧地、林地、水域、滩地等;
  (八)其他按照法律规定属于国家所有的土地。


第八条 下列土地属于在农民集体所有:
  (一)一九六一年开始,农村实行固定土地所有权时,确认属于农民集体所有而未经国家依法征用的土地;
  (二)根据《森林法》、《草原法》、《渔业法》和国家有关规定,属于农民集体所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、滩地等。
  (三)农村居民使用的宅基地、自留地、自留山、自留塘、饲料地等;
  (四)乡(镇)村企业建设、公共设施、公益事业建设使用的集体所有土地;
  (五)其他按照法律规定属于农民集体所有的土地。


第九条 集体土地所有权,按《土地管理法》第八条的规定执行。


第十条 集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发《集体土地所有证》和《集体土地建设用地使用证》,确认土地所有权和使用权。
  单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发《国有土地使用证》,确认使用权。


第十一条 集体所有的土地和全民所有制单位、集体所有制单位经营农业生产使用的国有土地,可以依法由集体或者个人承包经营从事农、林、牧、渔业生产。


第十二条 依法改变国有土地的使用权或集体所有土地的所有权、使用权的,必须向县级以上人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记,由县级以上人民政府更换土地证书。改变土地的所有权或使用权,用于国家建设和乡(镇)村建设的,按本办法第二十九条或第四十七条建设用地审批权限的规定先办理报批手续。
  土地承包经营权的确认和变更,由国营农、林、牧、渔业单位,农业集体经济组织或村民委员会决定。
  依法确认的图地所有权、使用权和承包经营权受法律保护。


第十三条 土地所有权和使用权争议的处理按《土地管理法》第十三条和《实施条例》第八条的规定执行。


第四章 土地的利用与保护



第十四条 各级人民政府应根据土地资源情况,结合国民经济发展需要,编制土地利用总体规划,报上级人民政府批准执行。
  城市规划、村镇规划和土地利用总规划应当协调。
  在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划。
  在江河、湖泊的安全区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。


第十五条 国家建设和乡(镇)村建设必须节约用地、合理用地。可以少用土地的,不准多用土地;可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。
  城市建设应充分利用旧城区,提倡建高层楼;乡(镇)村建设应充分利用空闲地、荒废地、岗坡劣地,提倡建楼房。


第十六条 建设用地实行计划管理。占用耕地实行指令性指标控制,占用非耕地实行指导性指标控制。年度建设用地控制指标,由土地管理部门会同有关部门提出,经同级人民政府审查,报上级人民政府批准后执行。


第十七条 依法批准占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位或个人,应按照国家规定缴纳耕地占用税。


第十八条 市、县(市、区)人民政府应对本行政区域内砖瓦窑(厂)实行统一规划管理。新建砖瓦窑(厂)的,应报市、县(市、区)人民政府批准。
  砖瓦窑(厂)用地,应按国家建设用地审批权限审批土地。
  砖瓦窑(厂)及其取土用地,用充分利用荒丘、荒坡、荒废地,严格控制占用耕地;确需占用耕地的,必须挖取生土,活土还田,制定复耕计划,恢复利用。
  农村居民应在村民委员会指定的土地上采土。在耕地上采土的,应该挖取生土,活土还田,恢复耕种。


第十九条 承包经营土地的集体或个人应当保护耕地,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止水土流失、沙化、盐渍化和土壤污染。未按规定批准不得改变土地的用途,不得擅自在承包地、自留地上建窑、取土、挖沙、建房、建坟,不准以建果园、挖鱼塘等手段变耕地为非耕地。
  单位和个人在耕地上建果园、林地、鱼塘等,而将耕地改为非耕地的,须经县级以上人民政府批准。一次改耕地三十亩以下的,须经县级人民政府批准;一次改耕地三十亩以上一百亩以下的,须经市人民政府或地区行政公署批准;一次改耕地一百亩以上的,须经省人民政府批准。


第二十条 县级人民政府应根据经济发展计划和土地利用总体规划,划定基本农田保护区,严格控制占用。
  农业大专院校、科研单位的试验用地及县级以上人民政府确定的名、特、优农林水产品生产用地和城市商品菜地,一般不得占用。


第二十一条 因开发地下资源或其他生产建设造成地面塌陷、压占、挖损、污染、破坏耕地或使地上设施受到损失的,造成土地破坏的单位或个人必须按《土地复垦规定》负责复垦整治或支付复垦整治费用,并给予相应的补偿。
  被破坏的耕地,经县级以上人民政府土地管理部门会同农业、城乡规划、环境保护等有关部门鉴定,确属无法恢复耕种的,按建设用地审批权限报县级以上人民政府批准,可核减耕地。国家生产建设单位造成土地破坏的,应按建设征用土地的补偿标准给予补偿,补偿后的土地属国家所有,由生产建设单位或当地人民政府组织开发利用。乡(镇)村集体企业和个人造成土地破坏的,应按本办法第五十一条规定的标准予以补偿,补偿后的土地权属不变。
  因自然灾害造成耕地被破坏的,依照本条第二款规定的程序,经过鉴定并被县级以上人民政府批准后,方可核减耕地数,土地的权属不变。


第二十二条 严禁荒芜耕地。建设单位经批准征用(划拨)的耕地、园地和其他有种植业收益的土地,在正式划拨后半年未动工兴建的;集体、个人承包经营的土地弃耕半年以上的;因从事其他产业而粗放经营,使产量低于邻近同类耕地产量一半的,均视为荒芜耕地,应征收耕地荒芜费。
  征收荒芜费的标准:荒芜半年以上、一年以内的,按该耕地年产值的一至二倍计收;荒芜一年以上、二年以内的,按该耕地年产值的二至四倍计收;荒芜二年以上的,按《土地管理法》第十九条和本办法第二十五条或第二十六条规定,收回土地使用权。
  建设单位和国有土地的荒芜费,由市或县级人民政府土地管理部门核定征收;农业集体经济组织或个人的荒芜费,由乡(镇)人民政府核定征收。荒芜费缴当地财政,用于农田基本建设和发展粮食生产,不得挪作他用。


第二十三条 按照规定开发国有荒山、荒山、荒滩,用于农、林、牧、渔业生产的,谁开发谁使用。开发单位或个人应向县级人民政府土地管理部门提出申请,由土地管理部门会同有关部门审查,经县级以上人民政府批准,允许开发单位长期使用。一次性开发五百亩以下的,经县级人民政府批准;一次性开发五百亩以上、二千亩以下的,须经市人民政府、地区行政公署批准;一次性开发二千亩以上、一万亩以下的,须经省人民政府批准;一次性开发一万亩以上、二万亩以下的,须经国家土地管理局批准;一次性开发二万亩以上的,须经国务院批准。
  开发国有土地,用地单位或个人只有使用权。国家建设需要收回使用时,建设单位给予不低于开发投入的补偿。


第二十四条 依照《土地管理法》第十九条规定收回的国有土地,经县级以上人民政府批准可以按实际支付的费用,有偿划拨给符合用地条件的单位使用。经县级人民政府批准,也可借给农业集体经济组织耕种,但不得在地面上修建永久性建筑物。国家建设需要使用时,不再支付土地补偿费和安置补助费。


第二十五条 乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业使用的集体土地,有下列情形之一的,由土地管理部门报县级以上人民政府批准,注销土地使用证;由农业集体经济组织或村民委员会收回土地使用权:
  (一)用地单位已经撤销或者迁移的;
  (二)未经原批准机关同意,连续两年未使用的;
  (三)不按批准用途使用的;
  (四)农村道路、桥梁及小型水利、水电工程等经核准被废的。
  收回的土地、能还耕的应当还耕。


第二十六条 使用集体土地,有下列情形之一的,由农业集体经济组织或村民委员会收回土地的使用权,按照规定注销土地使用证:
  (一)农业户转为城镇非农业户后,其承包地、自留地、自留山、饲料地等;
  (二)住宅迁移后的住宅用地及“五保户”腾出的宅基地;
  (三)农村居民经批准后一年未按批准用途使用的宅基地;
  (四)按村镇规划建房,住宅迁移后腾出的宅基地;
  (五)承包从事种植业的土地荒芜两年以上的;
  (六)未经依法批准,改变土地用途或在集体承包地上建房、烧窑、毁田取土、采矿等;
  (七)非种植业专业户生产、经营活动停止,不再使用的土地。


第五章 国家建设用地



第二十七条 国家建设需要征用集体所有的土地或使用国有土地,建设单位应向所在的市、县(市、区)人民政府土地管理部门提出选址、定点申请,在城市规划区建设的,应向城市规划行政主管部门提出申请。
  建设项目设计任务书报批时,必须附具土地管理部门的意见。在城市规划区范围以内的,还必须附具城市规划行政主管部门的选址意见书。
  城市规划区外的建设项目选址,必须由建设单位持批准的设计任务书或其他批准文件,向项目所在地的市、县(市、区)人民政府土地管理部门提出申请,由土地管理部门主持,组织有关部门共同研究,提出选址意见。建设单位根据选址意见编制选址报告,按建设项目的隶属关系和审批权限,报上级主管部门审批定址。占用耕地五十亩以上的建设项目,同时报省人民政府土地管理部门备案。在城市规划区内,建设项目的选址应向城市规划行政主管部门申请,由城市规划行政主管部门主持,组织土地管理、环境保护、文物管理等有关部门共同研究,提出选址意见。建设单位编制选址报告,按建设项目的隶属关系和审批权限,报上级主管部门批准后,由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。按省计划管理部门的规定不需要上报审批选址的项目,可直接发给建设用地规划许可证。


第二十八条 国家建设用地的审批,按以下程序办理:
  (一)建设单位持经批准的建设项目选址批准文件,初步设计批准文件和总平面布置图或用地范围图,年度投资计划和建设项目用地计划等文件,向项目所在地的市、县(市、区)人民政府土地管理部门申请建设用地。
  (二)市、县(市、区)人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核,划定用地范围,并组织建设单位和被征地单位及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案,按本办法规定的审批权限,报县级以上人民政府批准。
  (三)建设用地的申请,经县级以上人民政府批准后,由项目所在地的市、县(市、区)人民政府发给建设用地批准书,土地管理部门根据建设进度,一次或者分期划拨建设用地。
  (四)建设项目竣工后,建设项目主管部门组织有关部门验收时,由市、县(市、区)人民政府土地管理部门核查实际用地(城市规划区内的建设项目,由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地),经认可后依照有关规定,办理土地登记手续,核发国有土地使用证。
  在城市规划区内申请用地,建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后,依照前款规定程序办理。
  建设用地的征拨工作,由市、县(市、区)人民政府土地管理部门统一组织进行。用丢失单位支付的土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费等,统一由市、县(市、区)人民政府土地管理部门与被征地单位结算,并对各项费用的使用进行监督。


第二十九条 建设用地的审批权限:
  (一)征用、划拨耕地三亩以下,其他土地十亩以下,由县级人民政府土地管理部门审查,报同级人民政府批准,并报省辖市、地区行政公署土地管理部门备案。
  (二)征用、划拨耕地三亩以上、十亩以下,其他土地十亩以下、二十亩以下,由县、(市、区)人民政府审查,报市人民政府、地区行政公署批准,并报省人民政府土地管理部门备案、
  (三)征用、划拨耕地十亩以上、一千亩以下,其他土地二十亩以上、二千亩以下,由市人民政府、地区行政公署审查,报省人民政府批准。
  (四)征用、划拨耕地一千亩以上,其他土地二千亩以上,由省人民政府审查,报国务院批准。
  上列(一)、(二)、(三)项审批权限,耕地和其他土地面积之和不得超过其中其他土地的最高限额。
  各级人民政府必须严格执行审批权限的规定,一个建设项目需要使用的土地应根据总体设计一次审批,不得化整为零或超权审批。分期建设的项目,应分期征用,不得先征待用。


第三十条 国家建设征用集体所有的土地、用地单位应按下列规定支付土地补偿费、青苗补偿费和附着物补偿费:
  (一)土地补偿费。
  征用耕地(包括菜地)、果园、鱼塘、藕塘、苇塘、茶园、苗圃等,省辖市郊区按年产值的六倍补偿;其他市郊区、工矿区和县辖镇按年产值的五倍补偿;其他地区按年产值的四倍补偿。
  征用耕地中,各类作物的副产品(不包括蔬菜)按每亩主产品年产量的15—20%计算。
  征用未结果的果园比照一般果园年产值的60—80%计算。
  征用新开辟的鱼塘、藕塘、苇塘、茶园、苗圃等,比照一般各该类年产值的60—80%计算。
  征用成材林地,按征用时该地林木蓄积量的价值给予补偿;征用幼林地,按成材林价值的50%补偿;征用灌木林地和疏林地,按每亩年产值的三倍给予补偿。
  征用宅基地和乡(镇)村公益事业,集体企业、个体工商户已使用的集体土地,除按规定给予拆迁补助外,按耕地给予补偿。
  征用其他土地,按被征土地实际年产值的三倍补偿。
  (二)青苗补偿费。
  征用耕地,按以下标准支付青苗补偿费:已下种的按季产值的60—80%计算;已耕作未下种的按季产值的40—60%计算。
  (三)附着物的补偿标准,由省人民政府制定,选址确定后,新增加的附着物不予补偿。


第三十一条 国家建设征用土地,用地单位除支付补偿费外,还应支付安置补助费。
  征用耕地每亩的安置补助费标准为:人均耕地一亩以上的补年产值的三倍;七分以上不足一亩的补年产值的四倍;五分以上不足七分的补年产值的五倍;三分以上不足五分的补年产值的七倍;三分以下的补年产值的十倍。
  征用其他土地的,按该土地年产值的二至六倍支付安置补助费。


第三十二条 按照本办法第三十条、第三十一条的规定支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,由市人民政府、地区行政公署提出安置方案和增加安置补助费的意见,报省人民政府,可以适当增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过该土地被征用前三年平均年产值的二十倍。


第三十三条 征用城市郊区的菜地,用地单位应按照国家规定缴纳新菜地开发建设基金。


第三十四条 经批准收回农业集体经济组织长期(五年以上)耕种的国有土地,按照本办法第三十条、第三十一条规定的标准支付青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费。
  划拨国家机关、企事业单位已经使用的国有土地,用地单位应参照本办法规定的征用耕地的土地补偿费、安置补助费和附着物补偿费的标准给予补偿。


第三十五条 被征用土地内有水源、渠道、涵闸、管道、道路、电缆等与生产和生活密切相关的设施的,由当地人民政府组织用地单位和施工单位,会同有关部门妥善处理,不得擅自阻断和破坏;造成阻断、破坏的,应予以修复或按规定修建相应的工程设施。


第三十六条 遇到抢险或紧急的军事需要等特殊情况急需用地的,可以先使用,但应及时报告所在地的市、县(市、区)人民政府,并按照本章有关规定补办用地手续。


第三十七条 工程项目施工,因堆料、运输或修建其他设施需要临时用地的,应在已征用的土地范围内安排。确需另外增加临时用地的,由建设单位向当地市或县级人民政府土地管理部门提出临时用地的位置、数量和期限的申请,并制定出复垦计划报同级人民政府批准,发给临时用地许可证。在城市规划区内需要增加临时用地的,应当先向城市规划行政主管部门提出定点申请,经审查同意后,向人民政府土地管理部门提出临时用地申请。
  临时用地一般不得超过二年,确需延长使用期限的,应申请办理延期手续。
  临时用地一次超过十亩的,应报上一级人民政府土地管理部门备案。
  经批准临时使用集体所有的土地,应按该土地前三年平均年产值逐年支付补偿费。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满,建设单位应当恢复土地的生产条件,及时归还。
  架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、进行地质勘察等需要临时使用土地的,由当地市或县级人民政府批准,并按照前款规定给予补偿。
  建设单位为选择建设地址,需要对土地进行勘测的,应当征得当地县级人民政府同意,造成损失,应给予相应补偿。


第三十八条 被征用土地上的坟墓,当地人民政府应公告坟主限期迁移。迁移费由用地单位支付。期满不迁移或无主坟墓,用地单位可以自行处理。
  在征用土地内发现文物古迹或无主财物的,用地单位或施工单位应负责保护,并及时报告当地人民政府。任何单位和个人不得破坏或自行处理。


第三十九条 因国家建设征用土地造成被征地单位的多余劳动力,由所在地的市、县(市、区)人民政府土地管理部门会同计划、劳动等有关部门组织被征地单位、用地单位和有关单位通过发展农、林、牧、渔业生产和举办乡(镇)村企业等途径安置;安置不完的,当地人民政府可以安排符合条件的人员到用地单位或其他全民所有制单位、集体所有制单位就业,并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
  经当地人民政府批准,安排到全民所有制单位和城镇集体所有制单位就业的人员,应转为非农业户口。
  被征地单位的耕地被全部征用或征用后剩余耕地人均一分以下的,该单位原有的农业户口,由县级人民政府审查,逐级上报,经省人民政府批准,可分期分批转为非农业户口。但选址确定后迁入的农业户口和不参加该单位农业分配的人员,不得转为非农业户口。该单位原有农业户口全部转为非农业户口后,该单位未被征用的土地归国家所有。
  农业户口转为非农业户口人员的条件和转户后集体财产及剩余土地的管理,由省人民政府另行制定具体办法。


第四十条 国家建设征用土地的补偿费和安置补助费,归被征地单位集体所有,专户存入银行,用于被征地单位发展生产和安排多余劳力的就业及不能就业人员的生活补助,不得私分,任何单位和个人不得占用或挪用。
  土地补偿费和安置补助费,由当地人民政府土地管理部门监督使用。


第四十一条 国家建设征用集体所有的计税土地,必须相应免除被征土地的农业税和农产品的定购任务。中央和省属建设项目使用土地由省人民政府核免;市(地)、县(市、区)属建设项目使用土地分别由省辖市人民政府、地区行政公署、县(市、区)人民政府核免。


第四十二条 城市集体所有制单位进行建设需要使用土地的,按照本章规定办理。


第四十三条 全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业,需要使用集体所有土地的,按照《土地管理法》第三十六条的规定办理。


第四十四条 大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法,由省人民政府根据国家规定另行制定。


第六章 乡(镇)村建设用地



第四十五条 乡(镇)村建设应当按照合理布局、节约用地、有利生产、方便生活的原则制定规划。
  集镇、村庄建设规划在城市建设规划行政主管部门的指导下,由村民委员会负责编制,经村民大会讨论通过后,由乡(镇)人民政府审查,报县(市、区)人民政府批准。省辖市城市规划区内的集镇、村庄建设规划,依照上述规定,由区人民政府审查,报市人民政府批准。
  农村居民住宅建设,乡(镇)村企业建设,乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设,应当按照乡(镇)村建设规划进行。


第四十六条 具备下列条件之一的,可以申请宅基地:
  (一)农村居民户口无宅基地的;
  (二)农村居民户,除身、留一子女外,其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的;
  (三)集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的;
  (四)回乡落实的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞,需要建房而又无宅基地的;
  (五)原宅基地影响规划、需要收回而又无宅基地的。
  有下列情况之一申请宅基地的,不予批准:
  (一)出卖、出租或以其他形式转让房屋的;
  (二)违反计划生育规定超生的。


第四十七条 村民申请宅基地应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请,经村民代表会或村民大会讨论通过,由村农业集体经济组织或村民委员会根据村庄建设规划提出定点意见,报人民政府批准:使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡(镇)人民政府批准;使用耕地的,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府土地管理部门审查,报同级人民政府批准。城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体土地的,按《实施条例》第二十六条的规定办理。
  由于村镇规划、搬迁等原因,需要集体使用土地划宅基地的,应按拟使用的土地数量和建设用地的审批权限,报县级以上人民政府批准。
  经批准使用的宅基地,按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》,由乡(镇)人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后,经验收,符合建设规划定点要求和用地规划的,凭用地许可证向乡(镇)人民政府土地管理所申报土地登记,由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。
  农村居民购买、接受赠予房屋,应申请宅基地使用权变更登记。


第四十八条 农村居民建设住宅,每户宅基地用地标准:
  (一)城市郊区和人均耕地一亩以下的平原地区,每户用地不得超过二分;
  (二)人均耕地一亩以上的平原地区,每户用地不得超过二分半;
  (三)山区、丘陵地区,每户用地不得超过三分。占用耕地的,适用本款(一)、(二)项的规定。
  宅基地以户为单位计算、分配。因生育、结婚、死亡等造成人口增减的,不增减宅基地。另立门户的,按本办法第四十七条办理。
  县级人民政府用在以上宅基地限额内,结合本地区人均耕地、家庭副业、民族习惯、计划生育等情况,具体规定本行政区域内各乡(镇)农村居民宅基地标准,报省辖市人民政府、地区行政公署土地管理部门备案。


第四十九条 农村居民使用的宅基地,不得超过规定的用地标准。超过本办法规定标准的,超过部分由村民委员会收回,报乡(镇)人民政府批准,另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地,每户面积超过本办法规定标准一倍以内而又不便调整的,经当地县级人民政府批准,按实际使用面积确定使用权。


第五十条 乡(镇)村集体办企业需要使用集体土地的,建设单位应持县级以上人民政府有关部门批准的设计任务书或其他批准文件,向县级人民政府土地管理部门申请,参照本办法第二十八条规定的程序,按照第二十九条规定的审批权限办理用地审批手续。
  村民个人从事非农业生产经营活动,需要另外使用集体所有土地的,必须持有关部门批准文件,向土地所在村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请,经村民代表会或村民大会通过,报乡(镇)人民政府审查同意后,按前款规定,报县级以上人民政府批准。


第五十一条 乡(镇)办企业建设经批准使用集体所有土地的,除妥善安置村民生产和生活外,应按下列标准支付补偿费:
  (一)耕地每户按年产值的四倍补偿;有收益的非耕地每亩按年产值的三倍补偿,其他土地按年产值的二倍补偿。
  (二)青苗补偿费和土地上附着物的补偿费,按本办法第三十条的有关规定执行。
  个人兴办企业使用的集体土地,参照前款规定执行。


第五十二条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用集体所有土地的,由乡(镇)人民政府审查,向县级人民政府土地管理部门提出申请,参照本办法第二十八条规定的程序,按照第二十九条规定的审批权限办理用地审批手续。乡(镇)村应给被占单位调整相应的土地或由建设单位给予适当补偿。


第五十三条 城建非农业户口居民,在城镇规划区内建住宅需要使用集体土地的,应按城镇规划统建,并按国家建设用地的有关规定办理。每户的用地面积不得超过省人民政府规定的标准。


第五十四条 乡(镇)村建设确需临时使用耕地的,按本办法第三十七条规定办理。


第七章 奖励与惩罚



第五十五条 具备下列条件之一的单位或个人,各级人民政府应给予表扬或奖励:
  (一)在国家建设、实施土地规划和城镇村改造中节约用地成绩显著的;
  (二)开发利用土地资源,成绩显著的;
  (三)保护耕地、改良土壤,提高地力,防治水土流失、土地污染及耕地沙化、盐渍化,贡献突出的;
  (四)被征地单位服从单位需要,积极支援国家建设表现突出的;
  (五)在土地管理的宣传、教育和科学研究方面,成绩显著的;
  (六)在土地的调查、统计、监测、登记和发证工作中表现突出的;
  (七)在土地管理工作中,坚持原则,秉公执法,敢于同各种违反土地管理法律、法规、政策的行为作斗争事迹突出的。


第五十六条 违反《土地管理法》和本办法的,除按照《土地管理法》第六章的有关规定处理外,并处罚款和可以处罚款的,根据情节轻重按下列标准执行:
  (一)依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定处以罚款的,按每平方米五至十五元执行;
  (二)依照《土地管理法》第四十七条的规定处以罚款的,按非法所得的50%以下执行;
  (三)依照《土地管理法》第四十九条的规定处以罚款的,按非法占用额的30%以下执行;
  (四)依照《土地管理法》第五十条的规定处以罚款的,按每平方米一至五元执行;
  (五)依照《土地管理法》第五十一条的规定处以罚款的,按每平方米一至十元执行;
  (六)砖瓦窑(厂)取土占地不按计划复垦的,责令限期治理,逾期达不到治理要求的,每平方米每年罚款一至一点五元;
  (七)国家建设依法征拨土地,被征(拨)土地一方不按期移交土地的,责令限期交出土地,可并处五百至五千元罚款。


第五十七条 对依照《土地管理法》第四十三条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条的规定给予行政处罚的,或有下列情况之一的,所在单位或上级机关,应根据情节对主管人员或直接责任人员给予行政处分:
  (一)非法占用被征地单位的招工指标、农业户口转非农业户口指标和本办法规定的各种费用的;
  (二)虚报、瞒报、拒报、履次迟报、伪造、篡改土地统计资料,或未经批准擅自公布地籍资料造成严重后果的;
  (三)擅自突破用地计划指标,致使土地被乱占滥用的。


第五十八条 在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权、使用权争议的过程中,行贿、受贿、敲诈勒索,贪污、盗窃国家的和集体的财物,或者煽动群众闹事,阻挠国家建设,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。


第五十九条 企事业单位、国家机关、社会团体支付的罚款和经济赔偿,应从企业基金、利润留成、经费包干中列支,不得摊入生产成本或基建工程直接费用;由财政、审计和其主管部门监督执行。


第六十条 《土地管理法》和本办法规定的行政处罚,由县级以上人民政府土地管理部门决定。被罚款的单位和个人必须按规定时间如数交付罚款。逾期不交的,每日加收相当于罚款数额千分之三的滞纳金。罚没收入交同级财政部门。
  对农村居民非法建住宅,依照《土地管理法》第四十五条规定规予行政处罚的,也可以由乡(镇)人民政府决定。
  当事人对行政处罚决定不服的,可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议,也可以直接向人民政府起诉。期满不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
  受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人,必须立即停止施工。对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行公务的,依照《治安管理处罚条例》的有关规定处罚。


第八章 附则
第六十一条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业需要使用土地的,按国家有关规定执行。


第六十二条 本办法第十九条、第二十三条、第二十九条所称“以下”含本数,“以上”不含本数。
  本办法土地补偿费、安置补助费、耕地荒芜费规定中所称“年产值”,均按该地前三年的平均年产量和国家规定的产品现行平均价格计算,国家没有规定价格的,按当地市场的年平均价格计算。


第六十三条 省人民政府土地管理部门可以根据本办法作出具体规定,报省人民政府批准后执行。


第六十四条 本办法自公布之日起施行。
 一九八二年六月二十六日省五届人大常委会第十六次会议批准的《河南省村镇建房用地管理实施办法》和一九八三年九月十一日省六届人大常委会第三次会议批准的《河南省国家建设征用土地实施办法(试行)》同时废止。省内有关土地管理的规定,凡与本办法相抵触的,按本办法执行。


第六十五条 本办法的修改权、解释权属省人民代表大会常务委员会。
  本办法的具体应用问题由省人民政府土地管理部门解释。